Ceuta forma parte del espacio Schengen con un régimen fronterizo específico, que incluye una frontera exterior y controles en las conexiones marítimas y aéreas con la Península. Este artículo analiza si el modelo sigue teniendo sentido y qué ocurriría si España pusiera fin a la excepción histórica, aplicara en el Tarajal el régimen ordinario de una frontera exterior Schengen y protegiera eficazmente todo el perímetro terrestre y marítimo.
La excepción en el acervo Schengen
Al adherirse en 1991 al Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, España formuló una declaración específica sobre Ceuta y Melilla. En ella mantuvo un régimen de pequeño tráfico fronterizo con Tetuán y Nador, preservó determinadas peculiaridades en materia de visados y estableció controles para quienes viajaran desde ambas ciudades a la Península o a otros Estados Schengen.
Este régimen, recogido en el instrumento de adhesión, sigue vigente jurídicamente en el artículo 41 del Código de fronteras Schengen que establece expresamente que sus disposiciones no afectan al régimen especial de Ceuta y Melilla definido en la referida declaración española.
Aunque desde 2022 está suspendida la exención de visado de los residentes de Tetuán y Nador, la resolución que mantiene el cierre parcial de los pasos terrestres señala que la medida terminó con el denominado porteo o comercio atípico, una práctica que había adquirido dimensiones difíciles de defender desde la seguridad y desde la dignidad de quienes la ejercían. De modo que llevamos años en una situación bastante peculiar, una excepción jurídica que permanece mientras que una de sus principales repercusiones está suspendida; y, entretanto, seguimos conservando el segundo filtro cuando el Real Decreto-ley 22/2026, aprobado tras la crisis de Ceuta, habla expresamente del coste que supone para la ciudad el “doble filtro respecto al movimiento de personas”: primero en la frontera con Marruecos y después en puerto, helipuerto (Ceuta) y aeropuerto (Melilla) y añade a ello la extrapeninsularidad, el pequeño tamaño del mercado interior y la exclusión de Ceuta del territorio aduanero de la Unión.
La verdad es que, a la luz de la norma, me pregunto si tiene sentido mantener esta estructura.
España ha olvidado su historia
Ceuta no pasaba de ser un fortín militar, una plaza fuerte con una población escasa de pescadores, comerciantes, algunos funcionarios y una guarnición militar. Estas personas y sus familias formaban una economía alrededor de un territorio reducido con escasas huertas y necesidades propias del abastecimiento militar. Fue prisión en el siglo XIX para desterrados y rebeldes de Cuba, entre otros. La decisión de fomentar una población civil y comercial estable surge tras el fin de la Primera guerra de África (1859-1860) con un nuevo límite territorial, el asentamiento en el Campo Exterior y una política de fomento de población civil y comercial que, además de desarrollar económicamente la plaza, contribuía materialmente a consolidar el territorio recién incorporado y quizá, es mi opinión, con la idea de que la urbanización del territorio con un gran núcleo de población estable dificultaría las pretensiones anexionistas del Sultán.
Posteriormente la apertura del canal de Suez y más tarde el protectorado español en el norte de Marruecos hicieron florecer una economía alrededor de su puerto (declarado puerto franco en 1863) al mismo tiempo que crecía su población.
El fin del protectorado es el principio del declive económico de Ceuta y ello pese a que logró mantenerse en los tiempos de la autarquía gracias a la reorganización y consolidación en 1955 de un régimen económico-fiscal especial cuyos antecedentes se remontaban al siglo XIX. La entrada en la Comunidad Económica Europea en el año 1986 supuso un antes y un después para algunas de las ventajas comparativas tradicionales de Ceuta. La progresiva liberalización del mercado petrolero español y la desaparición de barreras comerciales y arancelarias en la Península hicieron mella en el puerto y en el comercio local que encontró una salida fácil en el comercio transfronterizo. Cambio de divisas y tráfico de toda clase de productos hacia Marruecos y a lomos de hombre serían la tónica de los años noventa del siglo pasado, había aparecido el porteo que levantó grandes fortunas y, lamentablemente, también sirvió para blanquear.
El volumen alcanzó dimensiones extraordinarias, sólo el comercio transfronterizo de Ceuta llegó a cifrarse a comienzos de siglo en torno a 100.000 millones de pesetas anuales, sin que esa cifra pudiera recoger por completo una actividad que en buena medida se desenvolvía fuera de los circuitos comerciales ordinarios. Si añadimos Melilla, los márgenes de intermediación, transporte, cambio de divisas y las economías familiares que dependían parcialmente de aquel flujo, resulta razonable estimar que varios cientos de miles de marroquíes (posiblemente una población próxima al millón) integraban directa o indirectamente en sus rentas recursos procedentes de una red de tráfico de mercancías que partía de Ceuta y Melilla se convertía en dírhams en Marruecos, se repartía por el país y viajaba por el continente llegando incluso con algunos productos hasta Sudáfrica.
La adopción del euro como moneda única, la modernización de la economía marroquí y la voluntad de Rabat de reducir la dependencia de su población del comercio procedente de Ceuta y Melilla fueron debilitando el tráfico transfronterizo. A este declive se sumó una preocupación de seguridad y es que un circuito comercial basado en el paso masivo de mercancías con controles necesariamente limitados podía ser aprovechado también para introducir en Marruecos estupefacientes, sustancias prohibidas o armas. La preocupación no era teórica pues durante mis años de relación profesional con los servicios aduaneros y policiales conocí que las propias redes tradicionales del hachís habían comenzado a entrelazarse con circuitos internacionales de cocaína y otros tráficos ilícitos y que Marruecos tenía razones económicas y de seguridad para querer recuperar el control sobre un flujo gigantesco de mercancías que atravesaba su frontera fuera de un circuito aduanero convencional.
Desde 2022 España y Marruecos han dejado en suspenso la excepción de pequeño tráfico. El porteo ha sido descartado definitivamente y la exención general de visado para los residentes de Tetuán continúa sin aplicarse. Si algún día reaparece un régimen de pequeño tráfico fronterizo, difícilmente podrá ser una simple restauración del modelo anterior.
Se olvida que una de las consecuencias del cierre ha sido quitar una fuente de ingresos a miles de personas y deteriorar una economía regional que durante años había crecido alrededor de Ceuta. Esto no explica por sí solo la presión migratoria, pero sería ingenuo analizar ésta como si la ruptura económica no se hubiera producido. También se ha olvidado que para asegurar el funcionamiento fronterizo tiene que existir sobre el terreno un impedimento cuya inexistencia ha sido uno de los problemas de Ceuta, pues de poco sirve un perímetro si puede eludirse por sus extremos o si el mar acaba convirtiéndose en una puerta lateral.
Hay que tenerlo claro: el Tarajal es una frontera
Si se opta por una plena normalización Schengen el Tarajal es el punto legal de entrada y la eficacia de este acceso depende de que no existan atajos fáciles alrededor de él y esto conduce a tener una infraestructura terrestre y costera para impedir nuevos asaltos, vigilada con medios técnicos y humanos capaces y suficientes para dar respuesta en tiempo y forma y no que termine, literalmente, donde comienza el mar. Una frontera que depende estructuralmente de que el país vecino evite que alguien llegue hasta ella tiene un problema serio de autonomía.
Marruecos: cooperar no es depender
España necesita cooperar con Marruecos en materia policial, de movimientos migratorios, de readmisiones, de lucha contra el terrorismo y el contrabando, de tráfico marítimo, etc. hoy, mañana y bajo cualquier modelo fronterizo porque la geografía es la que es. Ahora bien, cooperación y dependencia no son sinónimos. Existe una diferencia política considerable entre que Marruecos ayude a España a controlar una frontera y que la eficacia de esa frontera dependa de cuánto control decida ejercer Marruecos en cada momento sobre su territorio.
Una frontera exterior reforzada no haría irrelevante a Rabat, ni mucho menos, pero en la práctica modificaría el reparto de responsabilidades. La primera garantía de seguridad pasaría a estar del lado español porque cuando un Estado puede controlar por sí mismo su límite, la cooperación del vecino multiplica la eficacia, pero cuando no puede hacerlo, esa cooperación deja de ser un complemento y se convierte en un condicionante que modifica la relación.
El asunto es que Tetuán está al lado
Hasta este punto el razonamiento parece conducir fácilmente hacia la normalización de la frontera, pero basta salir de la teoría y mirar un mapa para que aparezca el inconveniente y es que Tetuán está ahí al lado.
Durante décadas Ceuta ha vivido económica y socialmente relacionada con su territorio inmediato (trabajadores, comercio, compras, familias, restauración, servicios, desplazamientos cotidianos, etc.). Una parte de esa relación era perfectamente normal, otra como el porteo acabó degenerando hasta resultar insostenible pese a que todo formaba parte del ecosistema fronterizo.
Suprimir definitivamente la excepción implica colocar una frontera jurídica gruesa donde la distancia física es pequeña porque un vecino de Tetuán puede tardar menos en llegar en coche hasta Ceuta que un residente en Marbella en llegar a Málaga y, sin embargo, necesitaría cumplir un procedimiento de entrada propio de una frontera exterior europea y eso trae consecuencias. Consecuencias sobre el comercio, sobre algunos empleos, sobre determinadas relaciones familiares, sobre negocios que durante años han contado con clientela marroquí, incluso sobre la propia psicología de la ciudad que siempre ha vivido con esa extraña condición de ser Europa y África a la vez. La seguridad cuesta dinero y, a veces, también cuesta actividad económica.
De la permeabilidad a una movilidad regulada
Endurecer normativamente la frontera no obliga a levantar un muro económico. El marco de Schengen reconoce el tráfico fronterizo menor y el Derecho europeo permite acuerdos específicos destinados a facilitar la movilidad de residentes en regiones fronterizas dentro de determinadas condiciones. El propio Código de fronteras preserva expresamente las normas europeas y los acuerdos bilaterales existentes sobre tráfico fronterizo local.(2) Por tanto, el debate no se reduce a «frontera abierta» o «frontera cerrada», existe una alternativa más realista: “una frontera ordinaria con excepciones perfectamente regladas”.
No sería lo mismo que mantener el sistema existente, sería una frontera ordinaria que admitiría excepciones concretas como, por ejemplo, que un trabajador fronterizo pudiese tener un estatuto específico o reglas claras para ciertos desplazamientos locales. Las necesidades económicas de la ciudad definirían los instrumentos necesarios.
El precio de mirar menos al sur
Si Ceuta reduce su dependencia económica de Tetuán, tendría que reforzar inevitablemente su orientación hacia el norte porque no sería razonable pedir a la ciudad que renuncie a parte de su entorno económico inmediato para dejarla después sola ante las consecuencias.
Una Ceuta con una frontera más restrictiva necesitaría estar mucho mejor conectada con la Península por mar y aire, mediante infraestructuras digitales y energéticas y a través de vínculos empresariales más sólidos.
El Gobierno de la Ciudad lleva tiempo tratando de orientar el modelo económico en esa dirección y entre las prioridades anunciadas para 2026 figuran la economía tecnológica y digital, el puerto, el turismo, el comercio, los servicios y la economía del conocimiento.
El porteo ya no puede sostener la economía local, pero reemplazarlo es mucho más complejo que declarar agotado el modelo anterior. Tampoco resulta razonable que una ciudad española dependa estructuralmente del cruce diario de miles de personas para mantener una parte relevante de su actividad. La alternativa exige empresas, mejores conexiones, vivienda, energía, suelo disponible, una fiscalidad competitiva, universidad y un puerto con mayor protagonismo económico. Nada de ello puede improvisarse mediante una orden ministerial ni con una modificación del régimen Schengen.
El segundo filtro es donde la singularidad se vuelve visible
Si España convirtiera el Tarajal en una frontera exterior Schengen plenamente ordinaria, toda persona procedente de Marruecos sería sometida allí al control común europeo. En ese escenario, cabría preguntarse qué sentido tendría repetir un control migratorio antes de embarcar hacia Algeciras o Málaga. Una persona que entra desde Marruecos, es identificada, cumple los requisitos de Schengen y supera el control de la frontera exterior, ya se encuentra en España. Desde una perspectiva funcional, resultaría difícil justificar que deba someterse después a otro control migratorio para viajar a la Península.
La supresión del segundo filtro no sería automática porque el artículo 41 del Código de fronteras Schengen sigue amparando el régimen especial de Ceuta y Melilla y cualquier cambio exigiría una modificación jurídica coordinada dentro del sistema europeo, pero la desaparición del segundo filtro tendría probablemente un impacto mayor que la propia reforma fronteriza ya que la frontera migratoria exterior dejaría de reaparecer en el puerto cuando un ciudadano viaja hacia la Península y quedaría situada en el perímetro exterior de Ceuta donde territorialmente corresponde.
Las mercancías seguirían siendo otro asunto
Ceuta está excluida expresamente del territorio aduanero de la Unión Europea, el artículo 4 del Código Aduanero de la Unión incluye el territorio español, pero exceptúa a Ceuta y Melilla. Por ello, aunque se normalizara por completo la circulación de personas dentro de Schengen, podrían mantenerse los controles de mercancías entre Ceuta y la Península. Ambos regímenes son compatibles y separarlos permitiría integrar más a las personas en el espacio Schengen y, al mismo tiempo, conservar instrumentos fiscales y económicos especiales que compensen las desventajas estructurales de la ciudad. Ceuta no necesita tener el mismo régimen jurídico que Valladolid para estar plenamente integrada en España porque ninguna norma puede alterar su singularidad geográfica.
Aunque la desaparición del Régimen aduanero propio de Ceuta daría para escribir largo y tendido también la Ciudad Autónoma lo ha estudiado. Sólo he de añadir que no es necesaria para normalizar Schengen y que, aunque la existencia de un régimen fiscal singular no cuestione jurídicamente la soberanía española, cuanto más ordinaria sea la integración de Ceuta en los sistemas europeos de circulación, seguridad y mercado, menor será su excepcionalidad funcional respecto del resto del territorio español. En mi opinión, para Ceuta cuanto más Europa menos África (en su dependencia económica y funcional) y eliminar la singularidad normativa Ceutí acerca más a España y reduce también el espacio para una lectura marroquí que puede explotar políticamente esa singularidad para presentar a Ceuta como un territorio funcionalmente distinto del resto de España. No es un argumento jurídico porque los regímenes especiales existen en numerosos territorios europeos sin afectar a la soberanía, pero sí forma parte de un terreno simbólico en el que se disputa la percepción de la ciudad. Según esa lectura, Ceuta sería para Marruecos un apéndice de su propia geografía sometido a unas reglas distintas de las ordinarias del Estado español, diferencia que podría utilizarse simbólicamente para alimentar el relato de una ciudad colonial u ocupada.
¿Qué se gana y qué se arriesga?
La comparación puede resumirse así, aunque conviene leerla con una advertencia, casi ninguna de estas consecuencias es automática, dependerían de cómo se diseñase la transición.
Posible normalización plena del Tarajal. Oportunidades y retos para el futuro de Ceuta
La posible normalización plena del paso fronterizo del Tarajal tendría consecuencias económicas, estratégicas y territoriales para Ceuta. Sus principales ventajas potenciales y costes o riesgos serían los siguientes:
Control fronterizo
- Ventaja potencial: establecimiento de un único régimen de entrada, con mayor trazabilidad.
- Coste o riesgo: aumento de la presión operativa y necesidad de una inversión permanente.
Seguridad
- Ventaja potencial: menor dependencia de las medidas preventivas y configuración de un perímetro más coherente.
- Coste o riesgo: posible desplazamiento de las entradas irregulares hacia el mar.
Relación con el espacio Schengen
- Ventaja potencial: mayor coherencia entre la gestión de la frontera exterior y el régimen de circulación.
- Coste o riesgo: necesidad de una reforma jurídica para mantener el segundo filtro de control.
Economía local
- Ventaja potencial: diversificación de la actividad económica y mayor integración con la Península.
- Coste o riesgo: reducción del consumo y de la movilidad procedentes de Tetuán.
Mercado laboral
- Ventaja potencial: mayor integración en el mercado laboral español.
- Coste o riesgo: pérdida de mano de obra o incremento de los costes laborales.
Relaciones con Marruecos
- Ventaja potencial: menor dependencia y mayor claridad en las relaciones transfronterizas.
- Coste o riesgo: posibles fricciones diplomáticas.
Cohesión territorial
- Ventaja potencial: fortalecimiento de la conexión entre Ceuta y la Península.
- Coste o riesgo: aumento del aislamiento si la medida no va acompañada de mejoras en el transporte y nuevas inversiones.
Régimen económico
- Ventaja potencial: conservación de la singularidad fiscal y aduanera de Ceuta.
- Coste o riesgo: persistencia de los controles sobre las mercancías.
En conjunto, se trata de una decisión fronteriza con efectos directos sobre la estabilidad, el desarrollo y la cohesión territorial de Ceuta.
Analizar esta cuestión sin considerar la perspectiva marroquí, sería ingenuo e incompleto. España podría presentar la normalización del Tarajal como una reforma técnica destinada a equiparar su funcionamiento al de cualquier frontera exterior de Schengen. Rabat, sin embargo, podría interpretarla en clave política porque una frontera reforzada, plenamente integrada en el sistema europeo de controles y acompañada, en su caso, por la supresión del segundo filtro hacia la Península haría más visible la posición española de que Ceuta es territorio nacional y de que su frontera exterior se encuentra en Marruecos. La reforma no alteraría la posición jurídica de España sobre su soberanía, pero sí la haría más patente en la práctica con un coste diplomático difícil de precisar.
En cualquier caso, conviene evitar conclusiones automáticas porque la relación entre España y Marruecos es demasiado amplia en muchos ámbitos como para reducirla a Ceuta y una discrepancia sobre el régimen fronterizo. Podría generarse tensión sin alterarse necesariamente el conjunto de la relación (económica, policial, comercial, energética, migratoria y de seguridad) aun así, es un factor que no debe ignorarse.
Ser o no ser
Creo que la verdadera pregunta, la pregunta que subyace es qué modelo de ciudad se quiere para Ceuta. A mi modo de ver hay dos tesis. La primera es mantener la excepcionalidad, entendiendo que la ciudad necesita un régimen especial con Tetuán para gestionar una geografía única. La segunda es normalizar la frontera considerando que la excepcionalidad obedeció a circunstancias históricas ya superadas y que mantenerla genera dependencia e inseguridad y que la prioridad debe ser la integración plena con la Península. Cualquiera de los dos caminos implica costes, lo que no me parece razonable es mantener el modelo por pura inercia.
En 1991, España preservó el estatus de Ceuta al incorporarse a Schengen. La decisión tenía lógica, la ciudad mantenía una relación cotidiana y estrecha con Tetuán y aplicar sin matices el modelo fronterizo europeo habría provocado una ruptura demasiado brusca. Treinta y cinco años después, ese contexto ha cambiado, el porteo ha desaparecido, la exención de visado para los residentes de Tetuán está suspendida desde 2022 y el propio Estado reconoce el coste económico que supone el doble control fronterizo. Al mismo tiempo, Ceuta intenta reorientar su economía hacia sectores tecnológicos, portuarios, turísticos y de servicios.
El dilema exige elegir entre conservar el régimen especial o convertir el paso en una frontera exterior ordinaria de Schengen y negociar, a partir de ahí, mecanismos específicos de movilidad local.
Mantener la excepcionalidad implica aceptar el doble control fronterizo y una relación más intensa con el entorno marroquí. Apostar por la normalización implica reforzar el Tarajal y compensar el aislamiento terrestre con mejores conexiones marítimas, más inversión, más actividad económica, mejores servicios y mayor cohesión con el resto de España.
Eliminar la excepción jurídica es relativamente sencillo, sustituir el ecosistema económico y social construido a su alrededor resulta mucho más complejo. La decisión de fondo es definir qué Ceuta se quiere sostener de aquí a veinte o treinta años.
