El Gobierno pretende aprobar mañana nuevamente los dos decretos de vivienda que el Pleno del Congreso rechazó el pasado 2 de octubre y someterlos, una vez disueltas las Cortes, a la Diputación Permanente. La operación plantea una cuestión constitucional poco habitual, la de si el Ejecutivo puede reproducir, con modificaciones o incluso sustancialmente en los mismos términos, unas normas que acaban de ser derogadas expresamente por la Cámara que representa al conjunto del cuerpo electoral.
Los textos rechazados fueron el Real Decreto-ley 26/2026, de protección de la función social de la vivienda y ampliación de la oferta asequible, y el Real Decreto-ley 27/2026, destinado a reforzar la estabilidad de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual. El primero contenía, entre otras medidas, modificaciones de la Ley de Arrendamientos Urbanos, regulación de los alquileres temporales y por habitaciones, suspensión de determinados desahucios, limitaciones a ciertas adquisiciones de vivienda y cambios tributarios. El segundo reformaba nuevamente el régimen de prórrogas contractuales que acababa de modificar el primero.
Desde un punto de vista estrictamente formal, el rechazo parlamentario no produce la nulidad de esos decretos, sino su derogación conforme al artículo 86.2 de la Constitución. Dejan de formar parte del ordenamiento, pero la votación no tiene los efectos de una sentencia ni genera una suerte de cosa juzgada parlamentaria que impida al Gobierno legislar nuevamente sobre la misma materia. Tampoco existe en la Constitución, en la Ley del Gobierno o en el Reglamento del Congreso una prohibición expresa de aprobar un nuevo decreto-ley con un contenido coincidente con otro que no haya sido convalidado.
Una nueva norma legal
El nuevo texto constituiría una disposición distinta, con su propia fecha, exposición de motivos, entrada en vigor y procedimiento de control. Tendría que ser aprobado nuevamente por el Consejo de Ministros, promulgado por el Rey, publicado en el BOE y sometido dentro de los treinta días siguientes a una votación expresa de convalidación o derogación. Jurídicamente no se estaría reabriendo la votación anterior, sino controlando una nueva norma con rango de ley.
La competencia de la Diputación Permanente tampoco ofrece, por sí misma, dudas relevantes. Los artículos 78.2 y 86.2 de la Constitución establecen que, cuando el Congreso haya sido disuelto o haya expirado su mandato, este órgano asume las facultades de la Cámara relativas a los decretos-leyes. El artículo 151 del Reglamento del Congreso confirma que el debate y la votación pueden celebrarse tanto en el Pleno como en la Diputación Permanente.
La Diputación Permanente no es, en este ámbito, un órgano de rango inferior al Pleno. Es el órgano constitucional encargado de garantizar la continuidad del control parlamentario cuando los diputados han perdido su mandato como consecuencia de la disolución. Que su composición más reducida pueda producir una mayoría diferente no afecta por sí solo a la validez del acuerdo: sus miembros fueron designados proporcionalmente por los grupos al comienzo de la legislatura y la Constitución les atribuye expresamente esta función.
También debe precisarse que el Gobierno no entra en funciones cuando se disuelven las Cortes, sino después de celebrarse las elecciones. Hasta entonces conserva jurídicamente todas sus competencias. Incluso después de la votación, un Gobierno en funciones podría aprobar un decreto-ley si existieran razones de urgencia o de interés general suficientemente acreditadas. Por tanto, la convocatoria electoral no priva al Consejo de Ministros de su facultad para adoptar estas normas.
Precedente de 2019
Existe, además, un precedente especialmente próximo. En diciembre de 2018, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 21/2018, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que el Pleno del Congreso rechazó el 22 de enero de 2019 por 103 votos a favor y 243 en contra. Poco más de un mes después, el Ejecutivo aprobó un nuevo texto, el Real Decreto-ley 7/2019, con buena parte de las medidas anteriores y algunas modificaciones. Tras la disolución de las Cortes, la Diputación Permanente lo convalidó por 33 votos frente a 31.
El Tribunal Constitucional examinó posteriormente aquella norma en su sentencia 14/2020. No consideró inconstitucional el decreto-ley en su conjunto ni cuestionó que hubiese sido convalidado por la Diputación Permanente después del rechazo de un texto anterior. Admitió que los problemas de acceso a la vivienda, el encarecimiento de los alquileres, la vulnerabilidad de numerosos hogares y la escasez de vivienda social podían constituir una situación de extraordinaria y urgente necesidad. No obstante, anuló dos disposiciones por no guardar suficiente conexión con la urgencia invocada. El precedente demuestra que la reiteración de la iniciativa es posible, pero también que cada medida debe superar individualmente el examen constitucional.
La principal duda no reside, por tanto, en la competencia formal del Gobierno o de la Diputación Permanente, sino en el uso concreto que se haga del artículo 86. La Constitución exige una “extraordinaria y urgente necesidad”, que el Gobierno debe definir de manera explícita y razonada. Además, ha de existir una conexión directa entre esa situación y cada una de las medidas adoptadas.
La persistencia del problema de la vivienda puede justificar una intervención urgente, aunque la situación no haya aparecido de manera súbita. El Tribunal Constitucional ha reiterado que el decreto-ley puede responder a problemas estructurales cuando resulte necesaria una actuación inmediata. Sin embargo, la mera decisión de volver a presentar una norma rechazada no constituye por sí misma una nueva circunstancia de urgencia. Tampoco bastaría con reproducir mecánicamente la exposición de motivos de los decretos anteriores.
Justificar la urgente necesidad
El Gobierno deberá explicar por qué cada medida no puede esperar a la constitución del nuevo Parlamento y por qué exige entrar en vigor durante el periodo electoral. Esta justificación será especialmente importante en las reformas permanentes de la Ley de Arrendamientos Urbanos, en las modificaciones tributarias o en aquellas previsiones cuyos efectos principales no se producirán hasta 2027 o años posteriores. Cuanto más estructural y diferida sea una medida, más difícil resultará acreditar que no puede tramitarse mediante una ley ordinaria.
Una reproducción literal de los dos decretos apenas unos días después de su rechazo no sería automáticamente inconstitucional, pero incrementaría el riesgo de que se alegara un uso abusivo de la legislación de urgencia. Podría sostenerse que la finalidad real no es responder a una necesidad normativa sobrevenida, sino desplazar la decisión adoptada por el Pleno y someter el mismo contenido a un órgano con una composición distinta. Los posibles recursos podrían invocar los artículos 66 y 86 de la Constitución, el principio democrático, las facultades legislativas de las Cortes y la interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3.
Ese argumento no tiene, sin embargo, un resultado asegurado. El Tribunal Constitucional realiza normalmente un control externo: comprueba que la urgencia esté razonada y que no exista un uso arbitrario, pero no sustituye al Gobierno en su valoración de la oportunidad de las medidas. La intención atribuida al Ejecutivo no bastaría para anular el decreto si los nuevos textos contienen una justificación objetiva suficiente y responden a una situación que continúa requiriendo una actuación inmediata.
Las modificaciones respecto de los textos rechazados pueden reforzar su defensa constitucional, pero un simple cambio de redacción o la introducción de diferencias menores no resolverían por sí solos el problema. Será necesario determinar si se trata realmente de una regulación nueva, si corrige los elementos cuestionados y si explica de forma autónoma su necesidad. Cuanto mayor sea la coincidencia material, más intenso será el debate sobre el respeto a la voluntad expresada por el Pleno.
Limites materiales del decreto-ley
El segundo bloque de riesgos afecta a los límites materiales del decreto-ley. El artículo 86.1 impide que este instrumento afecte al régimen general o al contenido esencial de los derechos reconocidos en el título I de la Constitución. En este caso resultan especialmente relevantes el derecho de propiedad del artículo 33, la tutela judicial efectiva del artículo 24 y el deber de contribuir del artículo 31.
La jurisprudencia admite que un decreto-ley establezca limitaciones puntuales y temporales sobre determinadas viviendas, module algunos aspectos de los contratos de arrendamiento o articule medidas de protección frente a los desahucios. Pero la sentencia 64/2025 recuerda que este instrumento no puede establecer una regulación directa y general del derecho de propiedad ni alterar sus elementos esenciales. Las restricciones amplias a la adquisición o disposición de viviendas, las prórrogas obligatorias, los límites a las rentas y las suspensiones de lanzamientos deberán analizarse atendiendo a su intensidad, duración, ámbito subjetivo y existencia de mecanismos de compensación.
También será necesario resolver los problemas de derecho transitorio. Los decretos rechazados estuvieron vigentes durante unos días y pudieron producir efectos jurídicos. Su derogación parlamentaria no equivale a una declaración de nulidad retroactiva, por lo que las situaciones nacidas mientras estuvieron vigentes no desaparecen automáticamente. Unos nuevos decretos entrarían en vigor desde su publicación y no podrían fingir una continuidad normativa inexistente. Deberían precisar qué ocurre con los contratos, comunicaciones de no renovación, procedimientos judiciales, operaciones de compraventa y obligaciones tributarias producidos durante el intervalo.
Coordinación entre ambos textos
La coordinación entre ambos textos será igualmente esencial. El segundo decreto modificaba parcialmente el régimen aprobado por el primero apenas un día antes. Si el Gobierno vuelve a utilizar dos normas sucesivas, tendrá que evitar contradicciones, remisiones a preceptos ya derogados o cambios normativos difíciles de reconstruir. El principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución exige que propietarios, inquilinos, jueces y administraciones puedan determinar con claridad qué norma resulta aplicable en cada momento.
Finalmente, la convalidación de la Diputación Permanente no sanaría eventuales vicios de constitucionalidad. Desde la sentencia 111/1983, el Tribunal Constitucional sostiene que la convalidación permite que el decreto-ley conserve su vigencia, pero no convierte la norma gubernamental en una ley parlamentaria ni corrige una posible extralimitación del artículo 86. Los nuevos decretos podrían ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad y sus preceptos también podrían llegar al Tribunal Constitucional mediante cuestiones planteadas por los jueces.
La conclusión jurídica es, por tanto, matizada. El Gobierno puede aprobar nuevos decretos de vivienda y la Diputación Permanente tiene competencia constitucional para convalidarlos después de la disolución. El rechazo del Pleno no crea una prohibición absoluta y el precedente de 2019 confirma que la operación es formalmente viable. Pero la constitucionalidad no dependerá únicamente del procedimiento. Exigirá una justificación renovada de la urgencia, diferencias normativas reales o suficientemente explicadas, respeto a los límites del derecho de propiedad y una regulación transitoria que preserve la seguridad jurídica. La aprobación y la convalidación producirían normas vigentes, pero no cerrarían el posterior control del Tribunal Constitucional.
