El Tribunal Supremo ha anulado en su totalidad el Real Decreto 905/2025, de 7 de octubre, que endureció los requisitos para la creación, el reconocimiento y la autorización de universidades y centros universitarios. La Sección Cuarta de la Sala Tercera considera que el Gobierno no justificó suficientemente la decisión de tramitar la reforma por el procedimiento de urgencia, utilizado a su vez para omitir el trámite de consulta pública previa.
La sentencia, dictada el 30 de septiembre, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. El pronunciamiento no entra a examinar si las nuevas condiciones académicas, económicas y organizativas establecidas por el Ejecutivo respetaban el reparto competencial o resultaban proporcionadas. La nulidad deriva exclusivamente del procedimiento seguido para aprobar la disposición general.
El Real Decreto 905/2025 modificó el Real Decreto 640/2021 y otras tres normas reglamentarias relacionadas con el Registro de Universidades, la expedición de títulos oficiales y la organización de las enseñanzas universitarias. Entre otras medidas, elevó las exigencias aplicables a los nuevos proyectos universitarios, reforzó la intervención de las agencias de evaluación de la calidad y estableció que las universidades de nueva creación debían prever más de 4.500 estudiantes matriculados en titulaciones oficiales transcurridos seis años desde el inicio de su actividad.
Ley del Gobierno
La reforma fue presentada por el Gobierno como una respuesta a la proliferación de centros que, a su juicio, no reunían suficientes garantías académicas, investigadoras o de solvencia. Sin embargo, la Sala no se pronuncia sobre esa finalidad ni sobre la adecuación de los instrumentos elegidos para alcanzarla. El problema jurídico se sitúa en un momento anterior: la formación de la voluntad reglamentaria y el cumplimiento de las garantías establecidas en la Ley del Gobierno.
El artículo 27 de la Ley 50/1997 permite acordar la tramitación urgente de una iniciativa normativa cuando sea necesario cumplir los plazos de transposición del Derecho de la Unión Europea o concurran otras circunstancias extraordinarias que exijan su aprobación acelerada. La urgencia reduce determinados plazos y permite prescindir de la consulta pública previa prevista en el artículo 26.2 de la misma ley. Precisamente por esos efectos, su utilización exige una motivación específica.
Según el Supremo, el acuerdo del Consejo de Ministros que declaró la urgencia no identificó circunstancias que permitieran establecer una relación suficiente entre la necesidad de acelerar la tramitación y el contenido de la reforma. La sentencia señala que resultaba imposible apreciar una conexión concreta entre la urgencia invocada y la regulación que pretendía aprobarse.
La Sala rechaza de este modo que la mera importancia política de una reforma, la conveniencia de que entre rápidamente en vigor o la voluntad de reforzar los controles sobre las universidades puedan sustituir la motivación legalmente exigida. Para acudir al procedimiento excepcional no basta con afirmar que la regulación es necesaria. El Gobierno debe explicar por qué esa necesidad no puede atenderse mediante la tramitación ordinaria y qué consecuencias negativas produciría su demora.
Insuficiente motivación del acuerdo de urgencia
La insuficiente motivación del acuerdo de urgencia arrastra, además, la validez de la decisión de omitir la consulta pública. Al desaparecer el presupuesto que permitía prescindir de ella, la falta de participación previa queda sin la cobertura legal necesaria y adquiere eficacia invalidante sobre el conjunto de la disposición.
El pronunciamiento refuerza así el carácter sustantivo de los trámites de participación en la elaboración reglamentaria. La consulta pública previa no constituye una formalidad intercambiable con los posteriores trámites de audiencia e información pública. Su finalidad es recabar, antes de elaborar el proyecto, la opinión de los sujetos y organizaciones potencialmente afectados acerca de los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad de la regulación y las posibles alternativas normativas y no normativas.
La sentencia tiene también relevancia desde la perspectiva del control judicial de la potestad reglamentaria. Aunque el Gobierno dispone de un margen de apreciación para determinar cuándo concurren circunstancias extraordinarias, ese margen no lo exime de expresar las razones que justifican la urgencia. La motivación permite comprobar que la excepción no se utiliza de manera rutinaria para acortar los procedimientos y reducir la participación de los afectados.
La anulación afecta a la totalidad del Real Decreto 905/2025, y no únicamente a alguno de sus preceptos. Conforme al artículo 72.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la declaración de nulidad de una disposición general produce efectos para todas las personas afectadas una vez publicado el fallo en el mismo diario oficial en el que apareció la norma anulada.
La reforma también había sido impugnada ante el Supremo por la Comunidad de Madrid, el Grupo Educativo CEU y varias universidades extranjeras con actividad en España, entre ellas CIS University, Schiller International University, Saint Louis University y la Universidad Francisco Marroquín. La estimación del recurso balear y la anulación íntegra del real decreto condicionarán necesariamente la continuidad y el objeto de esos procedimientos.
La consecuencia inmediata es, sin embargo, especialmente relevante: una de las principales iniciativas del Ejecutivo para elevar los requisitos de acceso y permanencia en el sistema universitario queda anulada no por su contenido, sino por la forma utilizada para aprobarla. La sentencia recuerda que la potestad reglamentaria está sometida tanto a límites materiales como procedimentales y que la urgencia política no equivale, por sí sola, a la urgencia jurídica exigida por la ley.
