El auto del Tribunal Supremo cierra la vía casacional intentada por el consistorio y deja firme la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2024 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid. Aquella resolución anuló diversos preceptos de la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, en concreto los relativos a la definición del ámbito de la Zona de Bajas Emisiones en todo el municipio y a la creación de las Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección de Distrito Centro y Plaza Elíptica, aunque mantuvo subsistente el resto del articulado. El Supremo añade ahora que contra su auto no cabe recurso e impone además 2.000 euros en costas al Ayuntamiento.
La Sección Primera de la Sala Tercera recuerda que la mera impugnación de una disposición general no basta por sí sola para abrir la casación. A su juicio, no existía aquí ese interés casacional objetivo que justificara un pronunciamiento del Alto Tribunal, porque la sentencia recurrida descansaba en “un completo y exhaustivo análisis” del informe de impacto económico y del resto de la documentación integrada en la memoria de análisis de impacto normativo. En esa línea, el Supremo considera que el recurso municipal expresaba, en esencia, una discrepancia con el juicio de ponderación efectuado por el TSJ y con la valoración de la prueba, materias que quedan extramuros del recurso de casación.
El Supremo no corrige la política pública en sí ni cuestiona la competencia municipal para establecer restricciones de tráfico por razones ambientales. Lo que confirma, indirectamente, es que el escrutinio jurisdiccional de la potestad reglamentaria local no se agota en la invocación genérica de fines legítimos como la salud pública, la calidad del aire o la protección del medio ambiente. Cuando la ordenanza incide de manera intensa en la libertad de circulación, en el acceso a la ciudad o en la posición económica de colectivos concretos, la Administración debe incorporar a su expediente una justificación bastante sobre costes, beneficios, alternativas menos restrictivas y posibles efectos desiguales.
De hecho, la sentencia del TSJ de Madrid ya había dejado trazada con claridad esa frontera. La Sala no discutió ni la necesidad de adoptar medidas frente a la contaminación ni la potestad del Ayuntamiento para hacerlo en desarrollo de la normativa europea y nacional. El problema jurídico no residía en la legitimidad abstracta de la ZBE, sino en la calidad del soporte justificativo de la disposición. Según el TSJ, concurría una “patente insuficiencia” del informe de impacto económico, porque el expediente no permitía efectuar una ponderación adecuada del balance entre beneficios y costes, ni valorar la eventual existencia de medidas menos restrictivas de efecto equivalente, ni calibrar con suficiente precisión los posibles efectos discriminatorios sobre los colectivos económicamente más vulnerables.
La controversia no versa sobre si una gran ciudad puede o debe contar con zonas de bajas emisiones, cuestión hoy prácticamente impuesta por el marco normativo estatal y europeo, sino sobre el estándar de elaboración exigible a una ordenanza restrictiva. El caso madrileño confirma que la memoria económica ha dejado de ser una formalidad lateral del expediente para convertirse en una pieza de legalidad sustantiva. No basta con acompañar la norma de una referencia genérica a sus objetivos medioambientales. La jurisdicción contencioso-administrativa exige cada vez con más claridad una motivación técnica completa, comprensible y verificable, capaz de acreditar por qué la restricción escogida es proporcionada y por qué no existían otras opciones regulatorias menos gravosas con eficacia equivalente.
Anulación de multas
La resolución del Supremo se proyecta también sobre la cuestión, siempre delicada, de la seguridad jurídica. Durante este tiempo, la sentencia del TSJ no tuvo carácter ejecutivo en el sentido de desactivar automáticamente el sistema sancionador, de modo que las multas continuaron vigentes. Esa circunstancia explica parte del ruido político posterior y anticipa un posible campo de controversia futura sobre los efectos prácticos de la nulidad parcial declarada. El debate ya ha aflorado en el plano político, con Vox reivindicando el éxito del recurso que promovió y anunciando nuevas iniciativas para reclamar la devolución de sanciones, mientras PSOE y Más Madrid han cargado contra la forma en que el Ayuntamiento tramitó la norma. Jurídicamente, sin embargo, lo sustancial es que el Supremo no reabre la discusión de fondo y deja intacto el juicio del TSJ sobre los defectos del expediente originario.
El Ayuntamiento ha tratado de neutralizar los efectos de este revés procesal apoyándose en una nueva modificación de la Ordenanza de Movilidad Sostenible, aprobada en Pleno el 24 de marzo de 2026. El consistorio sostiene que la nueva regulación incorpora ya un nuevo análisis económico, elaborado con apoyo de un informe de Ineco, y que por ello la decisión del Supremo no afecta a la normativa hoy en vigor.
Ahora bien, conviene separar ambos planos. Que el Ayuntamiento haya aprobado una nueva ordenanza con una memoria reforzada no borra el significado doctrinal de la inadmisión acordada por el Supremo. El mensaje que emerge del caso es que el control judicial sobre la actividad normativa local sigue siendo especialmente severo cuando confluyen restricciones generales, afectación económica y derechos o intereses de gran capilaridad social. La potestad reglamentaria municipal conserva un amplio margen de configuración, pero ese margen queda condicionado por una exigencia de motivación real y no meramente aparente.
