En mi anterior artículo sobre Ceuta planteaba una cuestión previa al debate sobre las «devoluciones en caliente» y disertaba sobre la naturaleza jurídica del límite territorial de Ceuta y si una persona puede ser rechazada, devuelta o expulsada ¿hacia qué territorio se produce ese rechazo? Hoy quiero ir un paso más allá. La polémica por la entrada irregular de miles de personas se debate entre dos puntos de vista: la capacidad del Estado para defender su frontera (invasión) y las garantías individuales de quienes consiguen atravesarla (migración).
Entre ambas posiciones suele darse por supuesto algo que, a mi juicio, merece ser revisado y es si la legislación ordinaria de extranjería constituye, por sí sola, una respuesta adecuada cuando no estamos ante algunas entradas irregulares individuales, sino ante millares de personas accediendo prácticamente al mismo tiempo, porque no es lo mismo. La misma conducta puede infringir la misma norma, pero el fenómeno jurídico, administrativo y político cambia radicalmente cuando adquiere un carácter masivo.
La realidad es que España mantiene una singularidad en Ceuta y Melilla que incorporó al sistema Schengen en 1991, exigiendo mantener para ambas ciudades un régimen fronterizo especial. Esta particularidad se introdujo en el Acta Final de adhesión mediante una declaración específica relativa a Ceuta y Melilla que establece:
«Continuará igualmente aplicándose el régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo entre Ceuta y Melilla y las provincias marroquíes de Tetuán y Nador».
Y para cumplir el Acuerdo España mantiene controles documentales para quienes pretenden desplazarse desde Ceuta y Melilla hacia la Península o hacia otros Estados Schengen.
La primera conclusión es que a través del propio ordenamiento europeo se reconoce que Ceuta no funciona exactamente como una frontera exterior ordinaria y mi tesis parte de ahí.
El que la declaración de adhesión utilizase la palabra «continuará» jurídicamente es muy relevante porque implica que este régimen particular ya existía con anterioridad al Acuerdo de Schengen y que España decidió conservarlo y esto conduce a una pregunta incómoda: si durante décadas determinados ciudadanos marroquíes podían entrar legalmente en Ceuta o Melilla sin visado, pero necesitaban superar posteriormente otro control para acceder al resto del espacio Schengen, entonces ¿Puede explicarse jurídicamente que la frontera de estas ciudades es exactamente igual que cualquier otra frontera exterior europea? Mi tesis es que no, pero con esto no quiero decir que un residente de Tetuán tenga derecho a saltar una valla o a entrar a nado, ni que la Ley de extranjería deje de aplicarse en Ceuta. Quiero decir que del propio Derecho positivo se colige que entrar territorialmente en Ceuta, cumplir los requisitos migratorios de acceso y obtener acceso al espacio Schengen continental son realidades jurídicamente relacionadas, pero distintas y que esta singularidad debería tener consecuencias cuando interpretamos conceptos tan delicados como «entrada ilegal», «rechazo en frontera» y «devolución».
De 1964 a Schengen: la construcción de una excepción
Para comprender mejor la cuestión fronteriza hay que retroceder hasta 1964. El 3 de junio de ese año España y Marruecos celebraron mediante Canje de Notas un acuerdo bilateral que suprimía con carácter general los visados para los nacionales de ambos países. Este Acuerdo entró en vigor el 8 de junio de 1964 y permaneció vigente hasta el 15 de mayo de 1991. Durante casi veintisiete años la ausencia de visado para entrar desde Marruecos no fue una exclusiva de Tetuán o Nador y sí afectaba con carácter general a los nacionales marroquíes.
Llegamos a 1985 cuando España aprobó la Ley Orgánica 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros, estableciendo que la entrada debía producirse por puestos habilitados y bajo control policial y que, como regla general, los extranjeros necesitaban visado, salvo las excepciones establecidas en el ordenamiento interno o en los tratados internacionales. Un año después, el Reglamento de la Ley, aprobado por Real Decreto 1119/1986, estableció expresamente la exención de visado para «Los extranjeros residentes en las zonas limítrofes con España [...] para la estancia en las poblaciones fronterizas españolas correspondientes» y a partir de ese momento, la residencia fronteriza debía acreditarse mediante documentación expedida por las autoridades del país al que perteneciera la zona fronteriza.
El mismo Reglamento añadió que la habilitación de puestos de entrada y salida a través de fronteras terrestres debía producirse «previo acuerdo con las autoridades del país limítrofe» y contemplaba, incluso, una autorización de trabajo “tipo F” específica para trabajadores fronterizos en una fórmula cuyo funcionamiento material presuponía cooperación con el Estado vecino.
Llegado 1991 la situación cambia radicalmente, España denuncia el acuerdo general de supresión de visados de 1964 y mediante una Nota Verbal de 15 de abril, comunica a Marruecos que desde el 15 de mayo de 1991 se aplicaría «como régimen general» la exigencia de visado consular a los ciudadanos marroquíes. La expresión “régimen general” tampoco es casual porque el Reglamento de 1986 continuaba conteniendo la excepción específica para residentes de zonas limítrofes.
Apenas cuarenta y un días después, el 25 de junio de 1991, España firma su adhesión al Convenio de aplicación de Schengen y es entonces cuando la excepción genérica de la legislación española adquiere nombres propios: Ceuta y Melilla, Tetuán y Nador. España declara que «continuará» aplicándose el régimen específico de exención de visado para el pequeño tráfico fronterizo entre esas ciudades y esas provincias y además, establece que los ciudadanos marroquíes no residentes en Tetuán o Nador que quieran entrar exclusivamente en Ceuta o Melilla estarán sometidos a un visado limitado territorialmente a las dos ciudades y completa el sistema conservando los controles documentales en las conexiones desde Ceuta y Melilla hacia otros puntos del territorio español y hacia otros Estados Schengen.
La decisión tiene un significado político y jurídico claro: España se incorporó a Schengen, un espacio concebido para suprimir fronteras interiores y reforzar las exteriores, pero exigió mantener un régimen especial para Ceuta y Melilla. Esa singularidad no ha desaparecido del Derecho europeo; sigue recogida en el Código de fronteras Schengen, que preserva las reglas especiales definidas en la declaración española de adhesión. No hablamos, por tanto, de una curiosidad histórica extinguida, sino de una particularidad integrada en el propio acervo Schengen.
¿Qué significa realmente «entrar ilegalmente en España»?
La vigente Ley Orgánica 4/2000 establece con claridad que el extranjero que quiera entrar en España debe hacerlo por los puestos habilitados, con documentación válida y cumpliendo los restantes requisitos. También que el visado será necesario salvo cuando los convenios internacionales o la normativa europea dispongan otra cosa. Por consiguiente, un residente de Tetuán puede estar exento de visado para entrar en Ceuta bajo el antiguo régimen especial y, sin embargo, efectuar una entrada irregular si atraviesa clandestinamente la frontera, salta un elemento de contención o entra por un punto no habilitado, porque exención de visado y libertad de cruce no son la misma cosa.
El régimen de pequeño tráfico fronterizo no permite sostener que la Ley de extranjería sea inaplicable en Ceuta, ni autoriza a ningún ciudadano de Tetuán a entrar por cualquier lugar. Pero sí obliga a matizar el concepto de entrada irregular. No basta con constatar el cruce físico del límite territorial: es necesario valorar quién entra, dónde reside, qué documentación posee, por qué punto accede, qué régimen jurídico le corresponde y si pretende permanecer en Ceuta o continuar hacia el espacio Schengen.
Desde esa perspectiva, la excepcionalidad de Ceuta no puede reconocerse sólo cuando conviene ordenar el tráfico fronterizo ordinario y olvidarse cuando se produce una entrada masiva. Si el propio Derecho admite que esta frontera tiene una naturaleza singular, resulta insuficiente gestionarla únicamente con procedimientos pensados para supuestos individuales y sucesivos.
Quien entra irregularmente no adquiere por ello un derecho automático a permanecer en España. La respuesta ordinaria debería orientarse a restablecer la situación jurídica alterada mediante la salida, devolución o readmisión que proceda, siempre con la rapidez compatible con las garantías exigibles. Al mismo tiempo, las verdaderas necesidades de protección internacional deben canalizarse por los procedimientos previstos para ello, sin convertir la entrada irregular masiva en una vía alternativa de acceso al territorio europeo.
La cuestión central, por tanto, no es si deben respetarse las garantías individuales, sino si el marco legal actual permite hacerlo eficazmente cuando el fenómeno deja de ser individual y se convierte en una crisis fronteriza colectiva.
Además, la suspensión en 2022 de la exención de visado para residentes de Tetuán y Nador confirma que el régimen singular no ha desaparecido. La propia resolución administrativa reconoció que el cierre impedía aplicar la excepción prevista en la declaración española de adhesión a Schengen. Es decir, aunque hoy esté suspendida en la práctica, esa singularidad sigue formando parte de la arquitectura jurídica de la frontera.
El legislador reconoce que Ceuta necesita un régimen especial
La vigente Ley Orgánica 4/2000 contiene una disposición cuyo título resulta suficientemente expresivo: «Régimen especial de Ceuta y Melilla». Su disposición adicional décima, permite rechazar a los extranjeros detectados en la línea fronteriza mientras intentan superar los elementos de contención para cruzar irregularmente la frontera y evitar así su entrada ilegal en España. La misma disposición establece que el rechazo debe respetar la normativa internacional de derechos humanos y protección internacional y dispone que las solicitudes de protección se formalizarán en los lugares habilitados en los pasos fronterizos.
El legislador reconoce, por tanto, dos realidades simultáneas. La primera es que Ceuta necesita un régimen especial de control fronterizo; y, la segunda, que el derecho a solicitar protección internacional debe disponer de cauces específicos para ejercerse. Esto es esencial para mi planteamiento, porque el derecho de asilo no puede interpretarse como un derecho previo a entrar materialmente en España por cualquier lugar. Existe protección internacional, pero también existen procedimientos para solicitarla.
Asilo en frontera
La Ley 12/2009 prevé expresamente la solicitud de protección internacional en puestos fronterizos. Si una persona no cumple los requisitos de entrada, puede pedir asilo en la frontera y la Administración debe examinar allí su solicitud mediante un procedimiento específico y con plazos reducidos.
Por eso, el debate no debe plantearse como una alternativa entre permitir la entrada irregular o impedir el derecho de asilo. El ordenamiento ofrece una vía intermedia: controlar la frontera y, al mismo tiempo, garantizar que quien necesite protección pueda solicitarla desde ella. Ese equilibrio debería ser el eje de una regulación adaptada a Ceuta.
La Ley que funciona para uno ¿funciona para cinco mil?
El verdadero problema es que la Ley de extranjería distingue entre expulsión, devolución y rechazo en frontera. El Tribunal Constitucional, en su STC 172/2020, consideró constitucional el régimen especial de rechazo de Ceuta y Melilla y lo caracterizó como una actuación material de carácter coactivo destinada a restablecer inmediatamente la legalidad vulnerada por el intento de cruzar irregularmente aquella concreta frontera terrestre. El TC reconoció además que la particularidad del régimen encuentra justificación en la singular situación geográfica de Ceuta y Melilla. Esto me parece fundamental, pero el problema es que, simultáneamente, exige que las situaciones sean consideradas individualmente, que exista control judicial y que se respeten las obligaciones internacionales de España, especialmente respecto de personas vulnerables. Como principio jurídico resulta difícil discutirlo, como sistema operativo frente a una entrada masiva, es una contradicción.
Una Administración puede identificar a una persona, comprobar su nacionalidad, escuchar sus alegaciones, determinar su edad, conocer si solicita protección, valorar sus circunstancias y ejecutar posteriormente la decisión correspondiente, puede hacerlo con diez, puede hacerlo con cincuenta, pero ¿Qué ocurre cuando el perímetro es superado simultáneamente por miles?
Formalmente cada individuo sigue siendo una persona titular de derechos y materialmente el fenómeno deja de ser un conjunto ordinario de expedientes de extranjería y se convierte en una crisis fronteriza colectiva.
Una norma concebida para resolver sucesivamente expedientes individuales termina generando una consecuencia paradójica y es que cuanto mayor sea el número de personas que consigue vulnerar simultáneamente la frontera, menor resulta la capacidad material del Estado para restablecer inmediatamente la legalidad y esto merece una reflexión.
El Acuerdo de readmisión de 1992: un instrumento que ya existía
No es del todo cierto que España carezca de instrumentos específicos para reaccionar con rapidez ante entradas ilegales procedentes de Marruecos. El 13 de febrero de 1992, los Gobiernos de España y Marruecos firmaron en Madrid el Acuerdo relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente. En el preámbulo se explica con claridad que la finalidad del instrumento es coordinar los esfuerzos de ambos Estados para poner fin al «flujo migratorio clandestino de extranjeros entre España y Marruecos».
En el artículo 1 está el mecanismo central que obliga al Estado requerido a readmitir, a petición formal del otro Estado, a los nacionales de terceros países que hayan entrado ilegalmente en el territorio de este último procedentes del territorio de aquel. Aplicado al supuesto de Ceuta, el esquema es el siguiente:
• la persona procede inmediatamente del territorio marroquí;
• la entrada en Ceuta se ha producido ilegalmente;
• España formula una solicitud formal de readmisión;
• Marruecos readmite al extranjero cuando concurren los requisitos del Acuerdo.
El artículo 2 refuerza la lógica de inmediatez ya que para activar el mecanismo basta con probar, «por cualquier medio», que la persona cuya readmisión se solicita procede efectivamente del territorio marroquí. Además, la solicitud debe presentarse dentro de los diez días posteriores a la entrada ilegal, lo que significa que el propio Acuerdo fue concebido para que España reaccionase de forma inmediata tras producirse la entrada ilegal. Una vez aceptada la readmisión, el artículo 5 obliga al Estado requerido a procurar que esas personas sean enviadas «lo antes posible» a su Estado de origen o al Estado donde hubieran comenzado su viaje, salvo que tengan derecho a permanecer en Marruecos.
Ahora bien, el alcance del Acuerdo es limitado porque el mecanismo de los artículos 1 y siguientes se refiere a nacionales de terceros Estados, no a ciudadanos marroquíes. Por tanto, no permite devolver por esta vía a todos los participantes en una entrada irregular masiva en Ceuta, los nacionales marroquíes quedan sometidos a un régimen jurídico distinto, derivado de su propia nacionalidad.
El Acuerdo contiene, además, excepciones expresas. Entre ellas, el artículo 3 excluye la obligación de readmisión cuando España haya reconocido al interesado la condición de refugiado. Esta precisión no reduce la importancia del instrumento, pero impide presentarlo como una solución automática o universal a pesar de lo cual, la relevancia política y práctica del Acuerdo sigue siendo considerable. España y Marruecos habían identificado desde 1992 el problema de las entradas clandestinas procedentes del territorio marroquí y diseñaron un mecanismo bilateral basado precisamente en la reacción rápida. Además, el Acuerdo comenzó a aplicarse provisionalmente desde su firma, entró formalmente en vigor el 21 de octubre de 2012 y mantiene una vigencia prorrogable tácitamente por períodos de tres años mientras ninguna de las partes lo denuncie.
Por eso, la cuestión debe formularse de manera más precisa. No se trata sólo de analizar si España carece de una legislación adecuada para afrontar una entrada masiva, sino también si utiliza con suficiente rapidez y eficacia los instrumentos bilaterales que ya existen. Cuando un tratado exige solicitar la readmisión dentro de los diez días siguientes a la entrada ilegal, el tiempo deja de ser una simple circunstancia administrativa y se convierte en una parte esencial del mecanismo jurídico.
La identificación, la documentación, la prueba de procedencia y la formulación de la solicitud deberían comenzar desde el primer momento. Si transcurren los días, si las personas abandonan Ceuta o si se pierde la posibilidad de acreditar suficientemente su procedencia, el instrumento puede quedar sin eficacia práctica. De ahí que una verdadera legislación de crisis fronteriza no tenga necesariamente que inventarlo todo desde cero, también debería crear una estructura administrativa capaz de activar de forma inmediata los instrumentos internacionales que España ya tiene firmados.
El curioso premio jurídico del hecho consumado
Imaginemos dos situaciones. Una persona intenta atravesar irregularmente el perímetro y es interceptada inmediatamente. El Estado puede rechazarla o iniciar su devolución, dependiendo del supuesto concreto. Ahora imaginemos que varios miles realizan lo mismo al mismo tiempo, superan los medios disponibles y consiguen acceder físicamente a Ceuta. La infracción no desaparece, la entrada no se convierte retrospectivamente en regular, pero el propio éxito material de la operación puede dificultar extraordinariamente la reacción administrativa. El hecho consumado empieza así a producir consecuencias jurídicas y ésta es una cuestión peligrosa para cualquier Estado de Derecho. La capacidad de incumplir masivamente una norma no debería convertirse en el mecanismo que impida aplicar esa misma norma.
No estoy defendiendo sanciones colectivas, estoy defendiendo algo anterior y es que el ordenamiento disponga de mecanismos jurídicos específicos diseñados para restablecer rápidamente la situación previa cuando se produce una vulneración colectiva y simultánea de la frontera, sin eliminar por ello las garantías imprescindibles.
El Acuerdo hispano-marroquí de 1992 demuestra que la rapidez no es una ocurrencia política reciente, sino que forma parte desde hace más de tres décadas de la arquitectura bilateral diseñada precisamente para combatir la entrada clandestina procedente de Marruecos.
La sentencia del Tribunal Supremo y el mar
La reciente STS 814/2026, de 29 de junio, ofrece un ejemplo especialmente ilustrativo. El caso se refería a un ciudadano argelino que fue interceptado en el mar cuando intentaba llegar a nado a Ceuta y entregado después a las autoridades marroquíes. El Tribunal Supremo concluyó que no era aplicable la disposición adicional décima de la Ley de Extranjería porque el interesado no trataba de superar los elementos físicos de contención fronteriza previstos en la Ley. Ahora bien, conviene subrayar también que el Supremo no reconoció un derecho a entrar o permanecer en España, se limitó a señalar que el cauce adecuado era el procedimiento de devolución del artículo 58.3 de la Ley de extranjería. La diferencia es decisiva.
Por tanto, la cuestión jurídica no es necesariamente si una entrada irregular genera derecho a permanecer, sino qué procedimiento debe emplear el Estado para revertirla. Ahí aparece, precisamente, la insuficiencia del marco actual y es que puede ser razonable para resolver el caso de una persona que entra a nado, pero resulta mucho menos operativo cuando debe aplicarse simultáneamente a centenares o miles.
Una legislación fronteriza no debe construirse sólo sobre el expediente individual cuando la experiencia demuestra que también debe responder a episodios colectivos.
Además, el Acuerdo de 1992 aporta una perspectiva complementaria para los nacionales de terceros Estados procedentes de Marruecos: el procedimiento interno español y el mecanismo internacional de readmisión deberían poder activarse de forma coordinada desde las primeras horas posteriores a la entrada.
Marruecos y la protección internacional
Existe además otro elemento que ha adquirido extraordinaria relevancia en 2026. La Unión Europea ha incluido expresamente a Marruecos entre los países de origen seguros a nivel de la Unión, junto con Bangladesh, Colombia, Egipto, India, Kosovo y Túnez.
El Reglamento (UE) 2026/464 establece esta lista y parte de que, con carácter general, estos Estados reúnen las condiciones que permiten aplicar el concepto de país de origen seguro. Esta calificación no significa que toda solicitud de protección internacional pueda rechazarse automáticamente ni elimina la obligación de examinar las circunstancias particulares de cada solicitante. Cualquier persona puede aportar elementos que demuestren que, en su caso concreto, existe un riesgo de persecución o de sufrir daños graves, pero esa necesaria valoración individual no debería confundirse con una presunción general de que Marruecos es, por definición, un país al que no puede devolverse a ninguno de sus nacionales. No parece coherente sostener simultáneamente que Marruecos es un socio estratégico de España, un Estado con el que cooperamos estrechamente en materia policial y fronteriza y un país que la Unión Europea considera seguro a efectos de protección internacional y actuar, al mismo tiempo, como si la devolución de un ciudadano marroquí que acaba de cruzar irregularmente el perímetro constituyera, por sí sola y con carácter general, una vulneración presumible de sus derechos fundamentales. Si llegáramos a esa conclusión estaríamos aceptando implícitamente que Marruecos no es capaz de garantizar los derechos fundamentales básicos de sus propios ciudadanos, premisa difícilmente compatible con la política exterior española y europea hacia ese país.
La excepción individual debe existir, precisamente porque ninguna calificación general puede excluir que una persona concreta se encuentre en una situación de persecución o vulnerabilidad, pero una excepción individual no debería convertirse en una presunción colectiva de que ningún ciudadano marroquí puede ser devuelto a Marruecos.
Quienes llegan a través de Marruecos
La cuestión es distinta respecto de quienes no son ciudadanos marroquíes y simplemente han atravesado Marruecos porque no puede afirmarse automáticamente que haber transitado por ese país excluya el derecho a solicitar protección en España y aquí es donde entra en juego el concepto de “tercer país seguro”.
El nuevo Reglamento europeo sobre procedimientos de protección internacional establece bajo determinadas condiciones que el tránsito o la vinculación con un tercer Estado pueden resultar relevantes para determinar si la solicitud debe ser examinada sustantivamente en España, pero siguen siendo exigibles determinadas garantías como la seguridad frente a persecución o daños graves, el respeto del principio de no devolución, la posibilidad efectiva de protección y la consideración de las circunstancias individuales.
Por consiguiente, conviene distinguir dos conceptos:
• Marruecos como país de origen seguro, respecto de ciudadanos marroquíes, y
• Marruecos como eventual tercer país seguro, respecto de nacionales de otros Estados que hayan transitado por su territorio.
No son jurídicamente lo mismo y a ello debemos añadir un tercer plano distinto: Marruecos como Estado obligado bilateralmente a readmitir, conforme al Acuerdo de 1992, a determinados nacionales de terceros países que hubieran entrado ilegalmente en España procedentes de su territorio. Tampoco son figuras equivalentes.
El concepto de tercer país seguro pertenece al Derecho de protección internacional y la readmisión deriva de una obligación bilateral entre Estados, pero ambos instrumentos pueden resultar complementarios dentro de una política fronteriza coherente.
Lo esencial puede explicarse sencillamente
Todo este entramado jurídico puede reducirse a seis ideas:
Primera. Entrar irregularmente continúa siendo entrar irregularmente y conseguir superar físicamente el perímetro no transforma la entrada en legal y la capacidad material de consumar una infracción no cambia la naturaleza jurídica de la conducta.
Segunda. El derecho de asilo no equivale a un derecho a elegir cualquier procedimiento de entrada. España debe proteger a quien tenga derecho a protección internacional, pero existen puestos fronterizos y procedimientos específicos precisamente para solicitarla. El propio artículo 21 de la Ley de Asilo regula estas solicitudes.
Tercera. Ceuta no es una frontera ordinaria, lo reconoce Schengen. España exigió conservar un régimen especial para Ceuta, Tetuán, Melilla y Nador y mantener controles adicionales para desplazarse desde las ciudades hacia el resto del espacio Schengen.
Cuarta. España y Marruecos disponen desde 1992 de un instrumento específico de readmisión y para los nacionales de terceros Estados que entren ilegalmente en España procedentes de Marruecos, el Acuerdo prevé una solicitud formal que debe producirse dentro de los diez días siguientes a la entrada y obliga a Marruecos, cuando concurren los requisitos, a readmitirlos. La existencia de este instrumento demuestra que la rapidez de actuación forma parte del propio diseño jurídico bilateral.
Quinta. Una entrada de diez personas y una entrada de cinco mil pueden vulnerar exactamente la misma ley, pero no constituyen administrativamente el mismo problema. La capacidad de reacción del Estado, las necesidades policiales, los recursos administrativos y los efectos políticos son completamente distintos. Una buena legislación debe contemplar ambas situaciones.
Sexta. Proteger derechos y proteger fronteras no son objetivos incompatibles, el falso dilema consiste en pensar que el Estado debe elegir entre ambos. Un procedimiento extraordinario para situaciones de entrada masiva puede establecer identificación inmediata, detección de menores y personas vulnerables, acceso efectivo a la protección internacional, garantías jurisdiccionales y, simultáneamente, una devolución o readmisión rápida de quienes carezcan de título jurídico para permanecer. Eso es precisamente lo que debería exigirse a una legislación moderna.
Una frontera excepcional necesita una Ley excepcional
El problema de Ceuta no es que España carezca de legislación de extranjería. El problema es que dispone de una legislación concebida esencialmente para administrar situaciones ordinarias en una frontera cuya excepcionalidad está reconocida por el propio Derecho. Schengen lo reconoce, la Ley de extranjería lo reconoce, el Tribunal Constitucional lo reconoce y la experiencia lo demuestra periódicamente. Sin embargo, cuando se produce una entrada irregular masiva seguimos intentando reconstruir miles de expedientes individuales después de que el sistema fronterizo ya haya sido materialmente desbordado. Creo que ese planteamiento debe cambiar.
El principio debería ser sencillo, quien intenta entrar irregularmente debe ser impedido de hacerlo; quien acaba de entrar irregularmente debe quedar sometido a un procedimiento fronterizo extraordinariamente rápido destinado, como regla, a restablecer la situación anterior; y quien realmente necesite protección debe disponer de un cauce efectivo para acreditarlo. No puede confundirse el derecho de protección internacional con la consolidación automática del hecho consumado; tampoco puede transformarse una garantía individual en un incentivo colectivo para intentar superar simultáneamente una frontera y menos aun cuando hablamos de nacionales de un Estado que la propia Unión Europea considera desde 2026 país de origen seguro. Esto exige una reforma.
Ceuta y Melilla necesitan un verdadero régimen jurídico de crisis fronteriza, regulado por ley y activable cuando concurran criterios objetivos de presión extraordinaria. Un sistema que permita reforzar inmediatamente medios humanos y materiales; identificar a quienes entran; distinguir entre nacionales, menores, personas vulnerables y solicitantes de protección; acreditar desde el primer momento la procedencia de quienes hayan llegado a través de Marruecos; tramitar en frontera las solicitudes que correspondan; activar dentro de plazo los instrumentos de readmisión internacional; mantener a las personas sometidas al procedimiento dentro del ámbito territorial necesario para garantizar su efectividad; y ejecutar con rapidez la devolución o readmisión de quienes carezcan de causa jurídica para permanecer.
No propongo eliminar garantías, lo que propongo es que las garantías puedan seguir funcionando cuando sean miles de personas las que ponen a prueba simultáneamente el sistema porque una arquitectura jurídica que sólo sirve mientras el fenómeno es reducido deja de ser suficiente cuando el Estado se enfrenta a una crisis fronteriza.
Y existe una última contradicción que no se debería ignorar. Durante décadas aceptamos que Ceuta era suficientemente excepcional para mantener un régimen propio dentro a Schengen. Aceptamos que un residente en Tetuán pudiera acceder a Ceuta bajo unas condiciones diferentes de las aplicables a otros marroquíes. Aceptamos que entrar en Ceuta y acceder al resto del territorio Schengen no fueran exactamente la misma operación jurídica. Aceptamos incluso una disposición adicional específica de la Ley de extranjería exclusivamente para Ceuta y Melilla, pero cuando miles de personas atraviesan irregularmente ese mismo límite territorial pretendemos aplicarles, una a una, una legislación construida esencialmente para administrar la inmigración irregular ordinaria. Ahí está, a mi juicio, la contradicción. Ceuta tiene una frontera excepcional y ha llegado el momento de que tenga también una legislación fronteriza diseñada para esa excepcionalidad. Una legislación capaz de proteger los derechos fundamentales sin convertirlos en la imposibilidad práctica de proteger la frontera, porque el Estado de Derecho no consiste únicamente en garantizar derechos a quien incumple una norma, consiste también en disponer de leyes que permitan que la norma pueda seguir siendo eficaz cuando su incumplimiento deja de ser individual y se convierte en masivo.
Nota final:
La pieza descansa sobre las siguientes fuentes jurídicas principales:
• Acuerdo hispano-marroquí de supresión de visados de 3 de junio de 1964.
• Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España.
• Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985.
• Declaración del Reino de España relativa a las ciudades de Ceuta y Melilla incorporada al Acta Final de adhesión al Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 25 de junio de 1991.
• Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, firmado en Madrid el 13 de febrero de 1992, de aplicación provisional desde su firma y en vigor desde el 21 de octubre de 2012.
• Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, especialmente su artículo 58 y su disposición adicional décima.
• Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, especialmente sus artículos 21 y 37.
• STC 172/2020, de 19 de noviembre.
• Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2026 sobre la inaplicabilidad del régimen especial de rechazo en frontera a la entrada a nado en Ceuta.
• Reglamento (UE) 2016/399, Código de fronteras Schengen.
• Reglamento (UE) 2024/1348, sobre el procedimiento común en materia de protección internacional.
• Reglamento (UE) 2026/464, de 24 de febrero de 2026, por el que se establece una lista de países de origen seguros a nivel de la Unión, entre ellos Marruecos.
