El rescate de Plus Ultra Líneas Aéreas se ha convertido en uno de los expedientes más controvertidos de la intervención pública desplegada durante la pandemia. Lo que en marzo de 2021 fue presentado por el Gobierno como una operación de apoyo temporal a una empresa estratégica del transporte aéreo ha terminado derivando en una discusión jurídica mucho más profunda sobre si la compañía reunía los requisitos legales para recibir 53 millones de euros del Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas, si la Administración motivó suficientemente la decisión, si los controles públicos fueron efectivos y qué consecuencias tendría que una ayuda de esta naturaleza se hubiera concedido sin respetar las condiciones exigidas por la normativa nacional y europea.
El Consejo de Ministros autorizó el 9 de marzo de 2021 la operación de apoyo a Plus Ultra por un importe total de 53 millones de euros, canalizados mediante un préstamo participativo de 34 millones y un préstamo ordinario de 19 millones, ambos con un plazo máximo de amortización de siete años. La Moncloa justificó la operación por el carácter estratégico del transporte aéreo para España y describió a Plus Ultra como una aerolínea de nicho especializada en vuelos de largo radio hacia Latinoamérica, con 345 trabajadores directos y más de 2.500 empleos indirectos vinculados a su actividad.
La base jurídica del rescate estaba en el Real Decreto-ley 25/2020, que creó el Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas, dotado con 10.000 millones de euros y gestionado a través de SEPI. La finalidad del fondo no era rescatar cualquier empresa afectada por la pandemia, sino reforzar temporalmente la solvencia de compañías no financieras que atravesaran dificultades severas de carácter temporal como consecuencia del COVID-19 y que fueran consideradas estratégicas para el tejido productivo nacional o regional por su impacto social y económico, su relevancia para la seguridad, la salud, las infraestructuras, las comunicaciones o el buen funcionamiento de los mercados.
Requisitos para acceder a las ayudas
Para acceder al fondo, la empresa debía cumplir requisitos acumulativos. La Orden PCM/679/2020, que desarrolló el funcionamiento del mecanismo, exigía que el beneficiario fuera una empresa no financiera con domicilio social y principales centros de trabajo en España; que no estuviera en crisis a 31 de diciembre de 2019; que no hubiera solicitado concurso voluntario ni estuviera declarada insolvente o en concurso antes de esa fecha; que, sin el apoyo público, cesara en su actividad o afrontara graves dificultades para seguir funcionando; que demostrara viabilidad a medio y largo plazo mediante un plan de viabilidad; y que presentara una previsión de reembolso del apoyo estatal con calendario de amortización y medidas para garantizar la devolución.
La norma añadía otros filtros de integridad y solvencia pública. La empresa debía informar de las ayudas recibidas en los diez años anteriores, no haber sido condenada por delitos como prevaricación, cohecho, malversación, tráfico de influencias o fraude, no haber dado lugar a la resolución firme de contratos administrativos, estar al corriente de reintegros de subvenciones y ayudas públicas y hallarse al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social a 31 de diciembre de 2019. Además, SEPI debía verificar la concurrencia de esos requisitos y valorar, con ayuda de expertos independientes en su caso, la suficiencia de la información aportada.
La cuestión es si el expediente administrativo acreditó de forma suficiente tres extremos esenciales: la condición estratégica de la empresa, su viabilidad real a medio y largo plazo y la inexistencia de situación de crisis antes de la pandemia. Si cualquiera de esos presupuestos fallaba, la ayuda no sería solo discutible, sino potencialmente contraria a las condiciones regladas del fondo. El problema se agrava porque el Fondo de Solvencia fue concebido como una intervención de último recurso, una fórmula extraordinaria para casos en los que el beneficiario no pudiera mantener su actividad pese a haber agotado otras vías de financiación o reestructuración.
Dudas desde el principio
El expediente fue discutido desde el primer momento. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tuvo que pronunciarse en 2021 sobre solicitudes de acceso al expediente administrativo del rescate, en el que constaban la solicitud presentada por Plus Ultra el 2 de marzo de 2021 y la autorización del Consejo de Ministros solo siete días después, el 9 de marzo. La rapidez del procedimiento, unida a la limitada cuota de mercado de la compañía y a las dudas sobre su situación financiera previa, alimentó las sospechas sobre si la declaración de empresa estratégica estaba suficientemente motivada.
La vía penal se abrió poco después y fue rápidamente archivada. Pero el archivo de la causa vuelve ahora a generar serias dudas. La investigación comenzó en el Juzgado de Instrucción número 15 de Madrid, cuya titular, Esperanza Collazos, llegó a suspender cautelarmente en julio de 2021 el desembolso de los 34 millones pendientes del rescate y exigió a Plus Ultra que acreditara la necesidad de recibir ese tramo. Sin embargo, durante la ausencia vacacional de la magistrada, la Fiscalía Provincial de Madrid solicitó el levantamiento de la medida y el juez sustituto, Jaime Serret Cuadrado, acordó desbloquear el pago. Aquella decisión permitió completar el rescate mientras la investigación seguía abierta, aunque posteriormente la Fiscalía, representada entre otros por María Luisa Llop, defendió el archivo al no apreciar indicios racionales de malversación, prevaricación, cohecho o tráfico de influencias. Llop fue después propuesta y nombrada fiscal de la Audiencia Nacional, un ascenso que varios medios han relacionado con su papel en el caso, si bien oficialmente la Fiscalía destacó su trayectoria en delitos económicos y su antigüedad en la carrera. La controversia se ha reactivado ahora tras conocerse mensajes intervenidos por la UDEF en los que investigados del entorno de Plus Ultra hablaban de “cortar” la investigación y aludían a una “fiscal jefe” que sería “amiga”, lo que ha llevado a la fiscal superior de Madrid a abrir un expediente informativo sobre las fiscales mencionadas en la causa.
La reapertura indirecta del asunto a través de la Audiencia Nacional reabre dos planos jurídicos distintos. El primero es administrativo, sobre si la ayuda se concedió cumpliendo o no los requisitos del Fondo de Solvencia. El segundo es penal, respecto a si, una vez concedidos los fondos, estos se aplicaron a fines distintos de los autorizados, fueron desviados o sirvieron para alimentar una trama de blanqueo o tráfico de influencias. El Gobierno y SEPI han sostenido en distintas ocasiones que el rescate fue legal, que superó los controles técnicos y administrativos y que Plus Ultra cumplía los requisitos exigidos por la normativa aplicable. Esa defensa se apoya en que el Consejo Gestor del Fondo debía analizar las solicitudes, elevarlas al Consejo de Ministros y someter los desembolsos a acuerdos de apoyo financiero y mecanismos de seguimiento. La propia regulación del fondo preveía que el acuerdo de gestión con la compañía determinara las decisiones estratégicas sometidas a autorización del Consejo Gestor para asegurar el buen fin de los recursos públicos.
Legalidad del rescate
Pero la cuestión es si esos controles fueron suficientes y si se aplicaron con la intensidad que exigía un rescate público de 53 millones. La concesión de la ayuda debía estar motivada, apoyada en informes técnicos, ajustada a la finalidad del fondo y vinculada a condiciones de seguimiento, reembolso y uso de los fondos. Si se acreditara que la Administración prescindió de requisitos esenciales, valoró de forma arbitraria la condición estratégica, ignoró indicios de inviabilidad previa o permitió una aplicación de fondos contraria al plan aprobado, podrían abrirse vías de revisión de oficio, declaración de lesividad o reintegro, además de eventuales responsabilidades de quienes intervinieron en la decisión.
Las consecuencias jurídicas pueden ser muy graves. En el plano administrativo, una ayuda concedida sin cumplir los requisitos legales podría ser anulada si se apreciara infracción del ordenamiento, desviación de poder o motivación insuficiente. Si el vicio fuera de especial gravedad, cabría incluso discutir la nulidad de pleno derecho, aunque en este tipo de expedientes lo habitual sería analizar si procede la anulabilidad, la revisión de oficio o la declaración de lesividad para impugnar el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En paralelo, el Estado podría exigir el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas o mal aplicadas, con intereses, especialmente si se acredita incumplimiento del plan de viabilidad, de las condiciones de uso o del calendario de devolución.
También puede haber responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas si se concluyera que fondos públicos fueron gestionados de manera irregular y con menoscabo para el erario. Esta vía no exige necesariamente una condena penal, sino la existencia de un daño a caudales públicos imputable a quienes tenían obligación de gestionarlos o custodiarlos conforme a la legalidad. En un rescate de esta naturaleza, la eventual responsabilidad contable podría proyectarse tanto sobre el uso de los fondos por el beneficiario como, en su caso, sobre controles administrativos insuficientes si se demostrara un nexo directo con el perjuicio económico.
En el plano penal, los tipos posibles dependerían de los hechos finalmente acreditados. Si la concesión se hubiera dictado a sabiendas de su injusticia, podría discutirse una prevaricación administrativa. Si los fondos públicos hubieran sido distraídos de su finalidad con participación de autoridades, funcionarios o particulares cooperadores, podría entrar en juego la malversación. Si hubieran mediado pagos, comisiones, presiones o intermediaciones para obtener la ayuda, la investigación podría orientarse hacia cohecho, tráfico de influencias, falsedad documental o blanqueo de capitales.
El ángulo europeo añade otra capa. El acuerdo de funcionamiento del Fondo establecía que las operaciones debían ajustarse a la normativa de ayudas de Estado de la Unión Europea y que las intervenciones superiores a 250 millones por beneficiario serían objeto de notificación individualizada a Bruselas. Al estar el rescate de Plus Ultra por debajo de ese umbral, la operación no requería necesariamente una notificación individual como las grandes recapitalizaciones, pero sí debía encajar en el régimen general autorizado y en el Marco Temporal europeo.
