La Comisión Europea ha dado un nuevo paso en el procedimiento de infracción abierto contra España por la transposición incompleta de la Directiva relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores. Bruselas ha decidido enviar un dictamen motivado a España, al considerar que el ordenamiento español no ha incorporado plenamente la Directiva adoptada en noviembre de 2020 y llamada a convertirse en el marco europeo de referencia para la litigación colectiva de consumo. España dispone ahora de dos meses para responder y adoptar las medidas necesarias. Si no lo hace, la Comisión podrá llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y solicitar la imposición de sanciones financieras.
La decisión no se refiere a una ausencia total de tutela colectiva en España, sino a una transposición insuficiente. La propia Comisión reconoce que el Derecho español ya prevé, “en cierta medida”, un mecanismo de acciones de representación, pero considera que faltan elementos esenciales de la directiva, entre ellos la posibilidad de que las entidades habilitadas interpongan acciones de representación transfronterizas. El problema no está en que España carezca por completo de acciones colectivas, sino en que su regulación sigue siendo fragmentaria, dispersa y no plenamente homologable al modelo europeo diseñado tras los grandes litigios masivos de consumo.
La Directiva (UE) 2020/1828 persigue garantizar que en todos los Estados miembros exista al menos un mecanismo procesal que permita a entidades cualificadas actuar en defensa de los intereses colectivos de los consumidores. Su finalidad es elevar el nivel de protección de los consumidores y, al mismo tiempo, incorporar salvaguardias frente al ejercicio abusivo de la acción procesal. El texto europeo permite acciones de cesación para detener prácticas ilícitas, pero también acciones resarcitorias para obtener remedios como indemnización, reparación, sustitución, reducción del precio, resolución contractual o reembolso, según el caso y el Derecho aplicable.
Ámbito muy amplio
La norma europea tiene un ámbito material muy amplio. Se aplica a infracciones de disposiciones del Derecho de la Unión incluidas en su anexo I que perjudiquen o puedan perjudicar los intereses colectivos de los consumidores, en sectores como protección de datos, servicios financieros, viajes y turismo, energía, telecomunicaciones, transporte, productos de consumo o comercio digital. La Comisión subraya que la globalización y la digitalización han incrementado el riesgo de daños masivos derivados de prácticas similares o idénticas de un mismo empresario, desde cláusulas abusivas bancarias hasta cancelaciones masivas de viajes sin reembolso.
La situación española resulta especialmente llamativa porque el Gobierno ya ha intentado transponer la directiva en varias ocasiones. El proyecto actualmente conocido como Proyecto de Ley de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 14 de marzo de 2025, tras su aprobación por el Consejo de Ministros el 25 de febrero de 2025. El texto recuperaba la regulación de acciones colectivas que había quedado fuera de la Ley Orgánica 1/2025 de eficiencia del servicio público de justicia, iniciando de nuevo la tramitación parlamentaria para incorporar la Directiva 2020/1828.
El propio proyecto de ley reconoce en su exposición de motivos que España ya cuenta con mecanismos de defensa de intereses colectivos de consumidores y usuarios, presentes en la Ley de Enjuiciamiento Civil y en leyes sectoriales como publicidad, competencia desleal o condiciones generales de la contratación. Pero añade que la transposición exige modificar la normativa procesal civil y regular de manera específica las entidades habilitadas para ejercer estas acciones, con el fin de cumplir plenamente la directiva. El proyecto opta por crear un procedimiento especial dentro del Libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con un nuevo título sobre procesos para el ejercicio de acciones colectivas.
La arquitectura propuesta por el legislador español es ambiciosa desde el punto de vista procesal. El proyecto prevé un sistema unitario para acciones colectivas de cesación y acciones resarcitorias, distingue entre ambas modalidades y contempla también acciones de alcance declarativo. En las acciones de cesación, la finalidad es obtener una sentencia que condene al demandado a cesar en la conducta ilícita y prohíba su reiteración futura. En las resarcitorias, el reto es más complejo: determinar la conducta infractora, identificar al grupo de consumidores afectados, articular el modo de vinculación al proceso, liquidar daños y distribuir las cantidades reconocidas.
Uno de los puntos más sensibles es el régimen de entidades habilitadas. El proyecto español prevé que puedan ejercer acciones colectivas las asociaciones de consumidores y usuarios que cumplan los requisitos legales, el Ministerio Fiscal, la Dirección General de Consumo, los órganos competentes de comunidades autónomas y corporaciones locales, y también las entidades designadas en otros Estados miembros para ejercitar acciones colectivas transfronterizas conforme a la directiva. Además, exige criterios de independencia, ausencia de insolvencia, finalidad estatutaria de protección de consumidores, transparencia sobre financiación y mecanismos para evitar conflictos de intereses, especialmente cuando exista financiación por terceros.
Infracciones transfronterizas
Precisamente ahí se sitúa una de las preocupaciones de Bruselas. La directiva no solo obliga a admitir acciones colectivas nacionales, sino también a asegurar que una entidad cualificada designada en un Estado miembro pueda actuar en otro cuando se trate de infracciones transfronterizas. La Comisión ha identificado la falta de incorporación completa de ese elemento como ejemplo de incumplimiento español. Para despachos, asociaciones de consumidores, empresas y tribunales, la cuestión tiene importancia práctica: en mercados digitales, servicios financieros, transporte aéreo, comercio electrónico o protección de datos, las infracciones raramente se detienen en las fronteras nacionales.
El retraso español tiene consecuencias jurídicas y económicas. Para los consumidores, la ausencia de un marco plenamente adaptado reduce la eficacia de la tutela colectiva y puede favorecer la multiplicación de pleitos individuales, especialmente en litigios de baja cuantía individual pero gran impacto agregado. Para las empresas, la falta de reglas claras genera inseguridad procesal: no es lo mismo enfrentarse a una pluralidad dispersa de demandas que a un sistema de acción colectiva con requisitos de admisibilidad, publicidad, control judicial, financiación transparente, acuerdos colectivos y efectos de cosa juzgada claramente definidos. Para los órganos judiciales, la regulación pendiente es relevante porque puede ordenar mejor una litigiosidad masiva que ya ha tensionado el sistema en materias como cláusulas abusivas, productos financieros o transporte.
El dictamen motivado aumenta la presión sobre el Gobierno y las Cortes. El problema ya no es solo político o de agenda legislativa, sino de cumplimiento del Derecho de la Unión. Si España no completa la transposición en el plazo de dos meses o no convence a la Comisión con las medidas en curso, Bruselas puede acudir al TJUE y pedir sanciones. La advertencia llega, además, en un momento en el que la litigación colectiva vuelve a estar en el centro de la práctica jurídica. El posible impacto de controversias financieras masivas, reclamaciones de consumidores en plataformas digitales, daños derivados de brechas de datos, cancelaciones de servicios, cláusulas contractuales abusivas o infracciones de normativa de consumo hace que la directiva no sea una norma marginal. Para un público jurídico, su relevancia está en que puede modificar el equilibrio procesal entre consumidores y grandes operadores económicos, al permitir que entidades habilitadas concentren pretensiones de cesación y resarcimiento con efectos para colectivos amplios de afectados.
