El Gobierno ha aprobado hoy el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para este ejercicio, una hoja de ruta que recoge 179 iniciativas legislativas y reglamentarias que el Ejecutivo prevé elevar al Consejo de Ministros durante el año. El documento, coordinado por el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, incluye 10 leyes orgánicas, 38 leyes ordinarias y 131 reales decretos, y se presenta oficialmente como un instrumento de planificación, transparencia y previsibilidad regulatoria. El propio plan subraya que su finalidad es permitir que la Administración, los ciudadanos y los operadores jurídicos conozcan con antelación la actividad normativa prevista, pero su aprobación llega tarde, cuando ya han transcurrido más de cuatro meses del ejercicio que pretende ordenar.
El documento aprobado hoy reconoce expresamente que, a diferencia de años anteriores, en los que se impulsó una tramitación anticipada durante el último trimestre del año previo, esta vez la tramitación se inició a principios del mismo año de aprobación, con el argumento de “aquilatar” su contenido y delimitar mejor el número de iniciativas. Esa explicación puede servir para justificar ajustes internos, pero no elimina la paradoja de aprobar en mayo un plan cuya utilidad depende precisamente de anticipar la agenda normativa.
La medida que encabeza políticamente el plan, la Ley de Presupuestos Generales del Estado, es, además, la más incierta. El documento la incluye dentro del bloque de política presupuestaria y tributaria con el objetivo de presentar la previsión cifrada y sistemática de ingresos y gastos del ejercicio y fijar los créditos y normas que regulan la distribución y gestión del gasto público. Pero su inclusión en el Plan contrasta con la situación real de las cuentas públicas. España sigue funcionando con los Presupuestos de 2023 prorrogados, el Gobierno no ha presentado todavía un nuevo proyecto y el propio Félix Bolaños ha admitido en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros que, aunque aprobarlos es una “obligación política”, “ahora no es el momento”.
El Plan Normativo también incluye una reforma de enorme calado y, previsiblemente, de muy difícil tramitación: la modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y una ley para regular el nuevo modelo de financiación de las comunidades de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía. El objetivo declarado es actualizar y reformar el sistema para hacerlo más eficiente y equitativo. Pero pocas iniciativas tienen hoy mayor complejidad política. El modelo vigente está caducado desde hace más de una década, la reforma afecta a la distribución territorial de recursos, exige pactos multilaterales y se cruza con la negociación singular de Cataluña y con las posiciones de comunidades gobernadas por el PP y también de algunas autonomías socialistas. La fórmula pactada con ERC no cuenta con respaldo del PP y genera rechazo incluso en gobiernos socialistas como Asturias y Castilla-La Mancha. En esas condiciones, su aprobación en 2026 parece, como mínimo, incierta.
En el ámbito de la regeneración institucional, la norma más destacada es la Ley Orgánica de Integridad Pública, incluida por el Gobierno como una pieza central de su estrategia contra la corrupción política y económica. El plan afirma que la futura ley incorporará novedades relevantes, entre ellas la creación de una agencia independiente de integridad pública, y que se apoyará en principios de prevención de riesgos, refuerzo de controles, investigación, acción de la Justicia, sanciones, sensibilización ciudadana, recuperación de activos y protección de informantes. Sobre el papel, es una de las iniciativas con mayor ambición institucional del programa. En la práctica, el recorrido de esta ley, que ha recibido duras críticas desde distintos sectores jurídicos y en particular por parte del Consejo General del Notariado, dependerá también de una mayoría suficiente para una ley orgánica muy polémica en un Congreso fragmentado.
Justicia y derechos fundamentales
El bloque de Justicia y derechos fundamentales también es amplio. El plan incluye una nueva Ley del Servicio Público de Asistencia Jurídica Gratuita, llamada a sustituir a una norma con más de tres décadas de vigencia, y una Ley Orgánica de Protección del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, que pretende adaptar la regulación a los nuevos medios de comunicación personal y profesional, revisar medidas de tutela judicial y actualizar indemnizaciones. Esta última iniciativa puede tener recorrido político y mediático, especialmente por la preocupación del Gobierno ante la difusión de contenidos digitales, campañas de descrédito y usos abusivos de redes sociales, pero también puede convertirse en una norma conflictiva si la oposición o los operadores jurídicos la perciben como un instrumento susceptible de afectar a la libertad de información, la crítica política o la actividad periodística.
El plan incorpora asimismo la reforma de la ley de protección integral a la infancia, aprobada hoy en primera vuelta por el Consejo de Ministros, y varias normas orgánicas en materia de igualdad y violencia. Entre ellas figura una Ley Orgánica de medidas en materia de violencia vicaria, cuyo objetivo declarado es definir jurídicamente esta forma de violencia como manifestación de la violencia de género, reforzar el reproche penal mediante su tipificación como delito autónomo contra la integridad moral y garantizar mecanismos de protección a las víctimas. También aparece la Ley Orgánica integral contra la trata y la explotación de seres humanos, que pretende abordar de forma conjunta todas las formas de trata y no solo la explotación sexual. Son iniciativas con un componente social y penal evidente, pero su aprobación exigirá una tramitación fina para evitar solapamientos con el Código Penal, la legislación de violencia de género, extranjería, protección de menores y asistencia a víctimas.
Materia laboral
En materia laboral, el Gobierno reserva un bloque relevante a la agenda de la vicepresidencia segunda. El plan menciona la Ley de democracia en la empresa, la modificación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales para afrontar los desafíos del trabajo en el siglo XXI, la ley sobre mejora de condiciones laborales en plataformas y una reforma del Estatuto de los Trabajadores para establecer nuevas garantías frente al despido, incluidos cambios en el régimen indemnizatorio del despido improcedente. Es una agenda de alta densidad política y jurídica, con impacto directo en empresas, negociación colectiva, costes laborales y litigiosidad social. Precisamente por eso, algunas de estas medidas pueden tener una tramitación compleja si no llegan acompañadas de acuerdo social y de una mayoría parlamentaria estable.
Uno de los capítulos más relevantes para empresas tecnológicas, administraciones públicas y operadores jurídicos es la Ley para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial. El plan la presenta como el marco español de adaptación al Reglamento europeo de IA, con designación de autoridades nacionales competentes, medidas organizativas para promover el buen uso de la inteligencia artificial en la Administración General del Estado y un régimen sancionador aplicable a sistemas de IA introducidos, puestos en servicio, comercializados o probados en condiciones reales en territorio español. Esta norma sí tiene un incentivo adicional para avanzar, porque se conecta con obligaciones europeas y con la necesidad de articular en España la supervisión del Reglamento de IA. Aun así, su aprobación en 2026 exigirá resolver cuestiones delicadas, como el reparto competencial entre autoridades, papel de la AESIA, la coordinación con protección de datos, sanciones, pruebas en entornos reales y garantías para empresas que desarrollen o desplieguen sistemas de alto riesgo.
El Gobierno destaca también el peso de la normativa europea. De las 179 iniciativas, 61 incorporan derecho de la Unión Europea, lo que representa algo más de un tercio del total. El plan precisa que muchas de ellas responden a la transposición de directivas cuyo plazo vence en 2026 o a ajustes necesarios para adaptar el ordenamiento interno a reglamentos y normas europeas. Este bloque suele tener más posibilidades de avanzar que las grandes reformas políticas, porque responde a compromisos jurídicos externos y, en algunos casos, a evitar expedientes de infracción o retrasos de transposición. Aun así, no todos los expedientes europeos son sencillos: las transposiciones en materia financiera, digital, ambiental, penal o de consumo pueden abrir debates sectoriales intensos y generar cargas regulatorias relevantes.
Balance del Plan de 2025
El balance del Plan Normativo de 2025, aprobado junto al nuevo documento, permite relativizar el triunfalismo gubernamental. El Ejecutivo habla de un grado de ejecución superior al 82%, pero esa cifra no equivale a normas aprobadas. Según la información oficial, el porcentaje se compone de un 36,18% de normas ya aprobadas y un 46,23% de iniciativas en tramitación. Dicho de otra forma, menos de cuatro de cada diez medidas previstas en el plan anterior estaban plenamente culminadas, mientras que casi la mitad se computan como cumplimiento por haber iniciado o mantenido su tramitación. Y una norma “en tramitación” puede decaer, quedar bloqueada en las Cortes, modificarse sustancialmente o no entrar nunca en vigor. Y eso que este balance no se hace entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2025, sino en mayo de 2026.
El Gobierno defiende que durante 2025 impulsó además normas no previstas inicialmente en el Plan, como reales decretos-ley para responder a situaciones de vulnerabilidad, reforzar el sistema eléctrico tras la interrupción del suministro del 28 de abril de 2025, hacer frente a la amenaza arancelaria o adoptar medidas urgentes por la guerra de Gaza. Esa flexibilidad es comprensible en un contexto de crisis sucesivas, pero también revela una tensión estructural ya que cuanto más recurre el Ejecutivo a legislación urgente y a normas no planificadas, más se debilita la función del Plan Anual Normativo como instrumento de previsibilidad.
Reparto por Ministerios
El reparto por ministerios muestra dónde quiere concentrar el Gobierno su actividad regulatoria. Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes encabeza la lista con 20 iniciativas, seguido de Transición Ecológica y Reto Demográfico con 19, Economía, Comercio y Empresa con 18, y Trabajo y Economía Social con 17. Por materias, el propio plan identifica una mayor intensidad en Justicia, Sanidad, Medio Ambiente y Empleo y Relaciones Laborales, con 16 proyectos en cada ámbito, además de 13 iniciativas en política económica, derechos sociales e inclusión social y administraciones públicas. Esa distribución confirma que el Ejecutivo busca combinar agenda social, regulación económica, transposición europea y reformas institucionales, aunque la viabilidad parlamentaria de las leyes más ambiciosas sigue siendo el principal cuello de botella.
La debilidad del Plan de 2026 no está tanto en su contenido, que es amplio y técnicamente relevante, como en su grado de realismo. El propio documento afirma que una de las aspiraciones fundamentales del Gobierno es que las previsiones sean “lo más realistas posible”, delimitando los proyectos cuya aprobación se prevé durante el año en atención a los objetivos, al estado de situación de las iniciativas y a las capacidades administrativas. Sin embargo, cuesta considerar plenamente realista un plan que incluye los Presupuestos cuando el Gobierno reconoce que no es el momento de presentarlos, la reforma de la financiación autonómica sin consenso territorial suficiente, varias leyes orgánicas que requerirán mayorías reforzadas y reformas laborales de alto impacto en un Congreso donde la mayoría de investidura funciona de manera discontinua.
El Gobierno quiere transmitir que la legislatura continúa, que conserva iniciativa regulatoria y que puede seguir gobernando pese a la fragmentación parlamentaria. Pero, desde una perspectiva jurídica, el documento debe leerse con cautela. Su aprobación tardía, el modo en que se computa el cumplimiento del plan anterior y la inclusión de normas de muy dudosa viabilidad a corto plazo reducen su valor como calendario fiable. Para operadores jurídicos, empresas, comunidades autónomas y administraciones públicas, ofrece una lista útil de prioridades regulatorias, pero pocas garantías de aprobación.
