La investigación administrativa del gran apagón eléctrico del 28 de abril de 2025 entra en una fase decisiva para el sector energético y para el derecho público económico. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha abierto una batería de expedientes sancionadores contra Red Eléctrica de España y contra varias empresas generadoras, entre ellas Iberdrola, Endesa, Naturgy, Repsol, Bahía de Bizkaia Electricidad, EDP y sociedades titulares o vinculadas a centrales nucleares. La cifra se ha elevado ya a 64 procedimientos tras la incoación de ocho nuevos expedientes a comienzos de mayo, una ampliación que confirma que el regulador no está circunscribiendo su actuación a la reconstrucción técnica del apagón, sino que está examinando posibles incumplimientos regulatorios en el funcionamiento ordinario del sistema eléctrico, algunos de ellos prolongados en el tiempo.
La CNMC ha sido cuidadosa al separar dos planos jurídicos que no deben confundirse. Por un lado, el apagón tuvo, según el propio regulador, un origen multifactorial, vinculado a una secuencia de sucesos que desequilibraron progresivamente el sistema y culminaron en un cero eléctrico por sobretensión. Por otro, la investigación ha permitido detectar indicios de infracciones de la normativa sectorial que deben ser investigados formalmente, aunque no constituyan por sí solos la causa única del incidente. Esa distinción será central en los expedientes ya que una cosa es determinar la responsabilidad causal por el apagón y otra sancionar incumplimientos autónomos de obligaciones de disponibilidad, programación, control de tensión, mantenimiento, oferta o seguimiento de instrucciones del operador del sistema.
La incoación de los expedientes abre un procedimiento sancionador en el que las empresas podrán formular alegaciones, proponer prueba, discutir la tipificación de los hechos, cuestionar la imputación subjetiva y combatir la proporcionalidad de la sanción. Su duración máxima oscila entre nueve y dieciocho meses en función de la gravedad de la infracción investigada. La eventual resolución sancionadora de la CNMC podrá ser recurrida después ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previsiblemente ante la Audiencia Nacional, como ocurre con las resoluciones sancionadoras del regulador en sectores supervisados.
Centrales nucleares
El foco más controvertido se ha desplazado ahora hacia las centrales nucleares. Las compañías eléctricas han rechazado los expedientes abiertos a estas instalaciones y alegan que las paradas o reducciones de carga que la CNMC considera potencialmente infractoras se realizaron conforme a los criterios del Consejo de Seguridad Nuclear. Las propietarias sostienen que las paradas por razones económicas, habituales en periodos de baja demanda y elevada producción renovable, estaban amparadas por una Instrucción Técnica Complementaria del CSN de 2022, aunque esta no fue publicada en el BOE. También afirman que esas paradas venían realizándose desde 2024 sin objeciones previas del Ministerio para la Transición Ecológica, Red Eléctrica o el propio regulador nuclear.
Ese argumento anticipa una defensa jurídica compleja. Si una empresa sostiene que actuó de acuerdo con una instrucción o criterio de la autoridad nuclear competente, el expediente ya no gira solo sobre si hubo reducción de producción o indisponibilidad, sino sobre la exigibilidad de la conducta contraria, la confianza legítima, la coordinación entre reguladores y la eventual contradicción entre seguridad nuclear y seguridad de suministro eléctrico. En términos sancionadores, las compañías intentarán probablemente sostener que no existió antijuridicidad material o, al menos, que faltó culpabilidad si su actuación estaba respaldada por el órgano especializado en seguridad nuclear. La CNMC, en cambio, deberá acreditar que las obligaciones eléctricas de disponibilidad, autorización o comunicación eran claras, exigibles y no quedaron desplazadas por el criterio del CSN.
La discusión jurídica no será menor porque las paradas nucleares por razones económicas se producen en un contexto regulatorio delicado. Las centrales nucleares, por su tecnología y régimen de seguridad, no tienen la misma flexibilidad que un ciclo combinado o una central hidráulica. Pero, al mismo tiempo, forman parte de un sistema eléctrico liberalizado en el que las ofertas de generación se cruzan en el mercado y donde los precios bajos, derivados de elevada producción renovable y baja demanda, pueden incentivar reducciones programadas. Si la CNMC sostiene que determinadas reducciones exigían autorización o vulneraban obligaciones de disponibilidad, deberá precisar qué deber sectorial concreto se incumplió, en qué fechas, con qué impacto en la operación del sistema y qué margen tenían las titulares para actuar de otra manera.
Importancia probatoria
El hecho de que la CNMC haya subrayado que los expedientes no atribuyen por sí mismos la causa del apagón a las empresas afectadas también tiene importancia probatoria. Las compañías podrán alegar que el propio regulador reconoce la ausencia de nexo causal directo entre algunas conductas investigadas y el cero eléctrico. Pero ese argumento no basta necesariamente para excluir responsabilidad administrativa. En derecho sancionador sectorial, puede haber infracción aunque no se pruebe que el incumplimiento causó el daño máximo finalmente producido. Lo decisivo será si la conducta encaja en el tipo infractor, si existía una obligación sectorial clara y si concurre culpabilidad. La causalidad del apagón operará, en cambio, sobre la gravedad, la proporcionalidad de la sanción y, en su caso, las reclamaciones patrimoniales o civiles derivadas de los daños.
La posición de Red Eléctrica añade otro frente. En los primeros expedientes, la CNMC dirigió una de las imputaciones más relevantes contra el operador del sistema por posibles incumplimientos en la programación, coordinación u operación del suministro eléctrico. Red Eléctrica, por su parte, ha defendido que actuó conforme a la normativa vigente y que el fallo estuvo vinculado a incumplimientos de generadores en el control de tensión. Su presidenta, Beatriz Corredor, ha sostenido que el dinero de la operación reforzada posterior al apagón está beneficiando a generadoras que, según su tesis, no cumplieron sus obligaciones el día del incidente.
El conflicto entre operador del sistema y generadoras convierte los expedientes en algo más que una actuación sancionadora ordinaria. Puede acabar funcionando como una reconstrucción jurídico-técnica de la cadena de responsabilidades del sistema eléctrico español. El operador alegará previsiblemente que programó y gestionó conforme a los procedimientos vigentes y que las instalaciones debían responder a consignas técnicas de tensión, disponibilidad y servicios de ajuste. Las generadoras, en cambio, podrán discutir si esas instrucciones fueron claras, oportunas, técnicamente viables y jurídicamente obligatorias. En medio queda la CNMC, que deberá sancionar sin convertir el expediente en una investigación general e indeterminada del diseño regulatorio del sistema.
La vertiente contenciosa puede ser amplia. Las empresas sancionadas, si finalmente lo son, podrán invocar defectos de tipicidad, falta de motivación, insuficiencia probatoria, vulneración del principio de culpabilidad, aplicación retroactiva de criterios interpretativos, desviación respecto de prácticas toleradas por la Administración, confianza legítima y desproporción de la sanción. En el caso nuclear, además, la eventual existencia de una instrucción del CSN no publicada en el BOE puede abrir una discusión específica sobre publicidad normativa, eficacia externa de las instrucciones técnicas, conocimiento por los sujetos obligados y coordinación entre autoridades sectoriales.
También puede haber un efecto indirecto sobre reclamaciones de daños. El apagón afectó a industrias, refinerías, comercios, transporte, telecomunicaciones y hogares, y algunas empresas ya han anunciado o preparado reclamaciones. Repsol, por ejemplo, ha cuantificado en 105 millones de euros las pérdidas sufridas por cinco refinerías y tres plantas petroquímicas, y ha enviado notificaciones formales a Red Eléctrica y distribuidoras como paso previo a una posible demanda. Una resolución sancionadora firme de la CNMC podría ser utilizada en futuros litigios como elemento probatorio relevante, aunque no sustituiría la necesidad de acreditar daño, nexo causal y responsabilidad concreta en cada reclamación.
