El Congreso de los Diputados ha rechazado la convalidación del Real Decreto-ley 21/2026, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, que había creado por primera vez un registro estatal, público y obligatorio para quienes pretendieran influir en las decisiones de la Administración General del Estado. La norma entró en vigor el 27 de agosto y ha decaído apenas veinte días después, sin completar el plazo máximo de treinta días que el artículo 86.2 de la Constitución concede a la Cámara para decidir sobre su continuidad.
El rechazo se produjo con los 179 votos de PP, Vox y Junts en contra, y la abstención, entre otros, del PNV, Podemos y tres diputados de Sumar. El decreto-ley había diseñado un régimen completo para las actividades de influencia desarrolladas ante la Administración General del Estado y su sector público institucional. Consideraba grupo de interés a cualquier persona física o jurídica, plataforma, foro, red o agrupación sin personalidad que tratase de intervenir, por cuenta propia o ajena, en la elaboración de normas, políticas públicas o decisiones administrativas.
El concepto de actividad de influencia comprendía cualquier comunicación directa o indirecta, efectuada por cualquier canal, dirigida a altos cargos, directores generales, asesores, personal eventual o empleados públicos con capacidad para intervenir en la formulación, ejecución o supervisión de políticas y decisiones administrativas. Quedaban excluidas, entre otras categorías, las administraciones públicas, los organismos internacionales, las autoridades extranjeras, los partidos políticos y las corporaciones de derecho público cuando ejercieran funciones públicas.
La pieza central era el Registro de Grupos de Interés, adscrito al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). La inscripción constituía un requisito previo para mantener reuniones, entrevistas o contactos de influencia con responsables públicos. La propia presentación electrónica de la solicitud y del compromiso de observar las normas de conducta producía efectos registrales inmediatos, sin necesidad de esperar a una resolución expresa.
Requisitos para registrarse
Los inscritos debían identificar a sus representantes, clientes y fuentes de financiación, declarar el presupuesto destinado a actividades de influencia y comunicar qué integrantes habían desempeñado cargos o puestos públicos durante los cinco años anteriores. También estaban obligados a suministrar información sobre reuniones, documentos entregados y normas o decisiones sobre las que pretendían influir.
En paralelo, los cargos y empleados públicos tenían que comprobar la inscripción del interlocutor antes de mantener el contacto y publicar las reuniones celebradas en el Portal de la Transparencia en el plazo de un mes. Solo excepcionalmente podían reunirse con un grupo aún no inscrito si este asumía por escrito el compromiso de solicitar el alta en los tres días hábiles siguientes.
El decreto también incorporaba la denominada huella normativa. Cada departamento debía elaborar un informe que identificase a los grupos que hubieran intervenido en la preparación de una norma, las aportaciones formuladas, las reuniones celebradas y, especialmente, las modificaciones introducidas en el texto como consecuencia de esa actividad. La información debía integrarse en la memoria de análisis de impacto normativo.
El régimen se completaba con infracciones leves, graves y muy graves. Entre estas últimas figuraban influir mediante engaño, regalos o favores; inducir a un responsable público a infringir la ley; aportar datos falsos al registro; desarrollar reiteradamente actividades de influencia sin inscripción, y ocultar o destruir documentación entregada a la Administración. Las sanciones podían alcanzar los 40.000 euros y llevar aparejada la cancelación del registro y la prohibición de volver a solicitar el alta durante un máximo de cinco años.
Ley reguladora del ejercicio del alto cargo
La norma modificó además la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo, para impedir que, durante los dos años posteriores al cese, los antiguos altos cargos prestasen servicios de influencia en materias relacionadas con las competencias que habían ejercido. También convirtió en infracción el mantenimiento de reuniones con grupos no inscritos y atribuyó al CTBG la gestión del registro y la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores. Texto del Real Decreto-ley 21/2026
La regulación no había nacido, sin embargo, como decreto-ley. El Gobierno remitió al Congreso el 30 de enero de 2025 un proyecto de ley con un contenido sustancialmente semejante. La iniciativa superó una enmienda de totalidad, recibió más de un centenar de enmiendas y quedó en la fase de informe de la Comisión de Hacienda y Función Pública, situación en la que continúa formalmente. Su tramitación no fue declarada extinguida por la aprobación del decreto-ley y, por tanto, puede reanudarse. Expediente parlamentario del proyecto de ley
Ante la falta de avance parlamentario y la proximidad del plazo comprometido con la Comisión Europea, el Consejo de Ministros decidió recuperar buena parte de aquel texto mediante legislación de urgencia. La exposición de motivos justificó la “extraordinaria y urgente necesidad” en el cumplimiento del hito 432 del Plan de Recuperación, vinculado al desembolso de fondos europeos, y en la imposibilidad de garantizar que el procedimiento legislativo ordinario concluyera a tiempo.
Dudas constitucionales
El recurso al decreto-ley planteaba, pese a esa motivación, dudas constitucionales. El artículo 86.1 de la Constitución permite utilizar esta fuente únicamente ante una situación de extraordinaria y urgente necesidad. La jurisprudencia constitucional exige que el Gobierno exponga de manera explícita y razonada esa situación y que exista una conexión de sentido entre la urgencia invocada y cada una de las medidas aprobadas.
La existencia de un proyecto de ley pendiente no impide por sí sola aprobar un decreto-ley sobre la misma materia. Tampoco está constitucionalmente prohibido que la urgencia esté vinculada al cumplimiento de compromisos europeos. El problema radicaba en que la necesidad inmediata alegada procedía, al menos en parte, del retraso acumulado por una iniciativa que llevaba más de año y medio en el Congreso. La legislación de urgencia pasaba así a sustituir un procedimiento parlamentario que ya se encontraba abierto, con enmiendas presentadas y negociaciones en curso.
La diferencia no es menor. Durante la convalidación, el Congreso solo puede aceptar o rechazar en bloque el decreto-ley. No puede modificarlo. Únicamente después de convalidarlo puede acordar su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, lo que permitiría presentar enmiendas y dar intervención al Senado. La utilización del artículo 86 permitió, por tanto, que entrase inmediatamente en vigor un texto distinto del que estaban examinando las Cortes, sin completar el debate legislativo ordinario.
Las objeciones aumentaban porque el decreto incorporó contenidos que no procedían exactamente del proyecto inicial. La gestión del registro se trasladó desde la Oficina de Conflictos de Intereses al Consejo de Transparencia y se ampliaron las obligaciones de publicidad, el régimen sancionador y determinadas categorías sometidas a la norma. La inclusión de sindicatos y organizaciones empresariales dentro de la definición general de grupos de interés suscitó, además, dudas sobre su encaje con la función institucional que el artículo 7 de la Constitución reconoce a los agentes sociales.
Un añadido extraño
El texto contenía incluso una disposición ajena a la regulación de los «lobbies»: la modificación del calendario de efectos del Real Decreto 611/2026 sobre descarbonización del transporte y combustibles renovables. Esa heterogeneidad añadía interrogantes sobre la conexión material entre la urgencia utilizada para justificar el registro de grupos de interés y todas las disposiciones incluidas en el decreto.
La consecuencia inmediata del rechazo es la derogación del decreto-ley cuando el acuerdo parlamentario sea publicado oficialmente. Sus obligaciones dejan de ser exigibles hacia el futuro: ya no será necesario inscribirse para reunirse con altos cargos, desaparece la obligación específica de publicar los contactos en el plazo de un mes y el CTBG pierde las competencias que procedían exclusivamente de esta norma.
El decaimiento, sin embargo, no convierte en inexistente el periodo durante el cual el decreto estuvo en vigor. El Real Decreto-ley 21/2026 fue una norma con rango de ley válida y eficaz desde el 27 de agosto hasta su rechazo parlamentario. La regla generalmente aceptada atribuye a la derogación efectos hacia el futuro, no una nulidad automática desde el origen. Las reuniones celebradas, las solicitudes presentadas y las publicaciones efectuadas durante esos veinte días no quedan invalidadas por el solo hecho de que el Congreso haya denegado posteriormente la convalidación.
250 solicitudes de inscripción recibidas
La cuestión más inmediata afecta a las más de 250 solicitudes de inscripción recibidas por el Consejo de Transparencia. Las altas produjeron sus efectos mientras la norma estuvo vigente, pero el registro pierde ahora su fundamento legal para seguir funcionando como requisito obligatorio de acceso a los responsables públicos. Las solicitudes pendientes previsiblemente deberán archivarse por pérdida sobrevenida de objeto, salvo que una nueva disposición proporcione cobertura normativa.
El CTBG deberá resolver también el tratamiento de los datos personales ya incorporados. El decreto identificaba como base jurídica el cumplimiento de una obligación legal, conforme al artículo 6.1.c) del Reglamento General de Protección de Datos. Al desaparecer esa obligación, la publicación y conservación futura de nombres, datos profesionales, información financiera y antecedentes en cargos públicos requerirá otra base jurídica. Podrá conservarse la documentación necesaria para acreditar las actuaciones realizadas o atender eventuales responsabilidades, pero la continuidad de su exposición pública no puede darse por supuesta.
Tampoco podrán imponerse nuevas sanciones apoyadas exclusivamente en los tipos infractores del decreto derogado. Si se hubiera iniciado algún expediente, entraría en juego el principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable reconocido por el artículo 26.2 de la Ley 40/2015. La desaparición del tipo o de la sanción impediría continuar el procedimiento o ejecutar una consecuencia punitiva no firme.
Reformas introducidas en otras normas
Más compleja resulta la situación de las reformas introducidas en otras normas, especialmente en la Ley de Altos Cargos y en el reglamento sobre combustibles renovables. El rechazo afecta a la totalidad del decreto-ley, incluidas sus disposiciones finales. La restauración exacta de la redacción anterior puede suscitar el problema clásico de la reviviscencia normativa, sobre el que no existe una respuesta jurisprudencial completamente cerrada para todos los supuestos de decretos-leyes no convalidados. El Gobierno puede evitar esa incertidumbre aprobando las modificaciones reglamentarias mediante las fuentes ordinarias correspondientes.
España vuelve así a carecer de una regulación estatal integral de los grupos de interés. El proyecto de ley de 2025 continúa jurídicamente vivo, pero su aprobación exigirá retomar la fase de comisión, cerrar el informe, debatir el texto y completar su paso por ambas Cámaras. El episodio deja, además, una consecuencia singular: durante veinte días existió un registro obligatorio, se condicionó el acceso a responsables públicos, se recopilaron datos y estuvieron vigentes infracciones y sanciones que han desaparecido antes de que pudiera consolidarse el sistema encargado de aplicarlas.
