El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha resuelto este 16 de julio las primeras cuestiones prejudiciales sobre la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía mediante dos sentencias dictadas por la Gran Sala. Los fallos, correspondientes a los asuntos C-523/24 y C-666/24, concluyen que el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de la norma española en los procedimientos examinados, relacionados respectivamente con la responsabilidad contable por determinados gastos públicos y con varios delitos de terrorismo.
La resolución no constituye, sin embargo, una declaración general sobre la constitucionalidad de la ley ni supone que todas las conductas incluidas inicialmente en su ámbito temporal y material deban quedar automáticamente amnistiadas. El TJUE se limita a interpretar las disposiciones del Derecho de la Unión invocadas por el Tribunal de Cuentas y por la Audiencia Nacional. Corresponde ahora a estos órganos españoles comprobar los hechos, interpretarlos conforme al fallo europeo y decidir si concurren los requisitos y las exclusiones previstos en la ley.
La primera sentencia responde a la consulta planteada por el Tribunal de Cuentas en el procedimiento de reintegro por alcance relativo a los gastos destinados a la celebración del referéndum del 1 de octubre de 2017 y a la denominada acción exterior de la Generalitat entre 2011 y 2017. En ese proceso se examinaban posibles daños al patrimonio público autonómico y se habían constituido garantías por más de 9,5 millones de euros.
Aportación española al presupuesto comunitario
El principal interrogante consistía en determinar si la amnistía de esa responsabilidad contable podía vulnerar el artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que obliga a los Estados miembros a combatir el fraude y cualquier actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión. El Tribunal de Cuentas había planteado que una eventual independencia de Cataluña habría podido reducir la aportación española al presupuesto comunitario calculada sobre la renta nacional bruta.
El TJUE rechaza esa conexión por considerarla insuficiente. Los fondos examinados no procedían del presupuesto europeo ni estaban destinados a él y la posible reducción de los recursos propios de la Unión dependía de un escenario hipotético de independencia. Por tanto, el artículo 325 del Tratado no impide que el legislador nacional extinga la responsabilidad contable derivada de esos gastos. La sentencia diferencia así entre un daño real o suficientemente directo a los intereses financieros europeos y una consecuencia eventual vinculada a una alteración territorial que no llegó a producirse.
La Gran Sala tampoco aprecia una vulneración del artículo 19 del Tratado de la Unión Europea por el procedimiento abreviado previsto para aplicar la amnistía. Aunque la ley obliga a resolver en un plazo máximo de dos meses y puede limitar la valoración de determinadas alegaciones o la audiencia de algunas partes, el TJUE considera que esas reglas afectan a un ámbito concreto y delimitado y no generan un problema de carácter sistémico capaz de comprometer el funcionamiento del sistema judicial español en los ámbitos regulados por el Derecho de la Unión. Esta conclusión se circunscribe al parámetro europeo de independencia y tutela judicial efectiva y no impide que esas garantías procesales puedan examinarse desde otras normas del ordenamiento interno.
Cuestiones prejudiciales
El Tribunal sí establece una excepción relevante respecto al funcionamiento de las cuestiones prejudiciales. El artículo 267 del Tratado y el Estatuto del TJUE se oponen a que el plazo de dos meses obligue a un tribunal español a extinguir la responsabilidad y levantar las medidas cautelares antes de que Luxemburgo haya respondido a una consulta que ya se encuentre pendiente. Durante ese periodo, el órgano nacional debe poder suspender el procedimiento y conservar las garantías necesarias para asegurar la eficacia de la futura sentencia europea.
El TJUE no anula con carácter general el plazo establecido por la ley. Exige que sea interpretado de manera compatible con el procedimiento prejudicial y, cuando esa interpretación conforme no resulte posible, ordena al juez dejar inaplicada la disposición nacional en la medida necesaria. Una vez dictada la sentencia europea, el Tribunal de Cuentas podrá reanudar el procedimiento y decidir si los hechos se encuentran dentro del ámbito de la amnistía. La doctrina tendrá además efectos en cualquier otro asunto en el que exista una cuestión prejudicial pendiente: la ley no puede obligar a cerrar anticipadamente el litigio ni a eliminar las medidas cautelares que garanticen el efecto útil de la respuesta del TJUE.
La segunda sentencia se refiere al proceso seguido ante la Audiencia Nacional contra doce personas acusadas de pertenencia a organización terrorista, tenencia y fabricación de explosivos o sustancias inflamables y tentativa de estragos terroristas. La duda jurídica era si la Directiva 2017/541, que establece normas mínimas sobre la definición y sanción de los delitos de terrorismo, permite que un Estado miembro extinga mediante una amnistía la responsabilidad penal correspondiente a algunas de esas conductas.
Directiva antiterrorista
El TJUE parte de que la aprobación y revocación de una amnistía pertenecen a las competencias de los Estados miembros, aunque estos deben ejercerlas respetando el Derecho de la Unión. En este caso, considera que la Directiva antiterrorista no se opone a una medida excepcional, limitada a un periodo y a un contexto concretos, siempre que continúen excluidos los actos que hayan causado intencionadamente graves violaciones de los derechos humanos.
La exclusión prevista en el artículo 2.c de la ley exige dos condiciones acumulativas: que la conducta pueda calificarse como terrorismo conforme a la Directiva europea y que haya causado de forma intencionada una grave violación de los derechos humanos, particularmente de los protegidos por los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos —el derecho a la vida y la prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes— o por el Derecho internacional humanitario. Los actos que reúnan ambos requisitos no pueden ser amnistiados y deben poder continuar siendo investigados y sancionados.
El Tribunal rechaza también que la utilización de conceptos como intención, causalidad o gravedad vulnere el principio de seguridad jurídica. Aunque la ley no enumera exhaustivamente todas las conductas excluidas ni fija un umbral detallado de gravedad, se trata, según la sentencia, de categorías jurídicas habituales que los tribunales penales pueden interpretar a partir de las circunstancias de cada caso y de la jurisprudencia nacional, europea e internacional. La compatibilidad de la amnistía queda condicionada precisamente a que la Audiencia Nacional esté en condiciones de determinar qué delitos de terrorismo deben quedar excluidos.
La decisión queda en manos de la Audiencia Nacional
Esta respuesta no significa que el TJUE haya declarado amnistiadas a las doce personas procesadas. Será la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional la que deberá establecer si los hechos acreditados encajan en la ley y, especialmente, si produjeron de manera intencionada alguna grave violación de derechos humanos. Si aprecia esa circunstancia, la exclusión operará y el procedimiento penal deberá continuar. Si concluye que los hechos están comprendidos en el ámbito de la ley y no concurre ninguna exclusión, procederá declarar extinguida la responsabilidad penal.
La sentencia considera además inadmisible la cuestión relativa a la integridad territorial del Estado y a la libertad de circulación de los ciudadanos europeos, al no existir una relación objetiva entre esos preceptos y el proceso penal concreto. El TJUE evita así pronunciarse sobre cuestiones generales o hipotéticas que no resultaban necesarias para resolver la petición de amnistía planteada ante la Audiencia Nacional.
Los dos fallos eliminan las principales objeciones formuladas en estos procedimientos desde el Derecho de la Unión, pero no resuelven todos los litigios relativos a la ley. No se pronuncian sobre su constitucionalidad, sobre la interpretación nacional de conceptos como el beneficio personal en los delitos de malversación ni sobre otros supuestos no comprendidos en las cuestiones prejudiciales examinadas. Tampoco producen por sí solos el archivo de causas o la cancelación de responsabilidades: cada órgano judicial deberá dictar una resolución motivada, previa comprobación individualizada de los hechos y de las exclusiones legales.
La consecuencia inmediata es, por tanto, procesal y no automática. El Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional recuperan la competencia para decidir los asuntos suspendidos, pero deberán hacerlo respetando la interpretación vinculante del TJUE. La amnistía es compatible con el Derecho europeo en los supuestos analizados, aunque su aplicación concreta continúa dependiendo del juicio de subsunción que corresponde exclusivamente a los tribunales españoles.
