La Junta Electoral Central (JEC) ha acordado este 14 de septiembre trasladar a la Oficina del Censo Electoral (OCE) y a la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares las órdenes dictadas por el Tribunal Supremo para revisar los efectos electorales de las nacionalidades obtenidas al amparo de la Ley de Memoria Democrática.
El acuerdo de la JEC, de apenas una página, no introduce una interpretación propia. Se limita a ejecutar los autos de 10 de septiembre de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Supremo y distribuye el trabajo entre los organismos competentes. La OCE, dependiente del Instituto Nacional de Estadística, deberá localizar, clasificar y controlar las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes, mientras que Exteriores tendrá que ordenar a los encargados de los registros consulares que expidan las certificaciones necesarias.
No se ha encargado a la Junta Electoral ni a la Oficina del Censo que revisen o retiren la nacionalidad española. El procedimiento de nacionalidad, la inscripción en el Registro Civil y la posterior incorporación al censo son actos jurídicamente distintos. El Supremo ha dejado expresamente fuera de este litigio la primera de esas fases y ha concentrado la cautelar en las dos siguientes: el alta en el CERA y la adscripción del nuevo elector a una circunscripción española.
Por tanto, las personas que todavía estén tramitando la nacionalidad pueden continuar con su expediente. Si finalmente la obtienen y residen en el extranjero, será al llegar a la fase censal cuando pueda aplicarse el control ahora ordenado. Tampoco se anulan las nacionalidades ya concedidas, los pasaportes o las inscripciones de nacimiento. Lo que queda suspendido, en determinados casos, es únicamente el efecto electoral de esa nacionalidad.
Disposición adicional octava e instrucción del 25 de octubre de 2022
La medida se circunscribe, además, al primer inciso de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022. No afecta, en principio, a los otros dos supuestos autónomos contemplados en la norma: los hijos nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y los hijos mayores de edad de quienes obtuvieron la nacionalidad de origen mediante las leyes de memoria de 2007 o 2022.
El centro del conflicto está en la diferencia entre el texto de la ley y la interpretación administrativa aprobada pocos días después. La disposición adicional octava permite optar a la nacionalidad a los nacidos fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela fuera originariamente español y hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia de un exilio sufrido por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual.
La Instrucción de 25 de octubre de 2022, sin embargo, interpretó que el precepto comprendía también a los descendientes de españoles de origen sin exigir siempre aquella conexión causal con el exilio. Estableció, además, una presunción conforme a la cual se consideraría exiliados a todos los españoles que salieron del país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, aunque debía acreditarse la salida.
El Supremo deberá decidir si esta instrucción es conforme a la ley
El Supremo no ha anulado todavía esa instrucción ni ha resuelto definitivamente si su interpretación excedió lo permitido por la ley. Lo que ha apreciado, con carácter provisional, es una controversia jurídica suficientemente seria y un riesgo para la utilidad de la futura sentencia si antes se celebraran elecciones con un censo cuya composición está siendo discutida.
De ahí que los registros consulares deban ahora certificar, sin utilizar la presunción general de la instrucción de 2022, qué personas demostraron que su ascendiente era originariamente español, que sufrió un exilio por alguna de las causas enumeradas por la ley y que perdió o renunció a la nacionalidad como consecuencia de ese exilio.
La documentación disponible puede incluir pruebas directas, como el reconocimiento de pensiones españolas para exiliados, o documentos de organismos internacionales de refugiados, instituciones vinculadas al exilio, registros consulares, pasaportes, títulos de viaje, inscripciones civiles o documentación del país de acogida. No obstante, deberá ser la nueva actuación coordinada entre la OCE y los consulados la que determine cómo se valoran y trasladan esos antecedentes al expediente censal.
Dos grupos
El resultado deberá dividir los casos en dos grupos. En el primero figurarán los expedientes basados en la aplicación directa de los requisitos de exilio establecidos por la ley. En el segundo se incluirán los tramitados mediante la interpretación extensiva o la presunción temporal de la instrucción de 2022.
Para quienes hayan obtenido la nacionalidad pero todavía no estén inscritos en el CERA, el expediente censal continuará hasta su terminación, aunque el alta quedará suspendida al finalizar si no existe la certificación consular exigida. Para quienes ya figuren inscritos, el asiento no se borra, pero sus efectos electorales quedarán paralizados en los comicios que pudieran convocarse mientras siga vigente la cautelar. La suspensión no se aplicará a las personas respecto de las cuales el registro consular expida la certificación acreditativa.
Provincia y el municipio al que se adscribe cada elector
La revisión tiene también una segunda vertiente: la provincia y el municipio al que se adscribe cada elector. El acuerdo de la JEC de 16 de julio ya había advertido de que esta decisión es esencial porque determina la circunscripción en la que se contabiliza el voto y, por ello, puede influir en la distribución territorial de los escaños.
La normativa establece que quienes hayan residido en España deben quedar adscritos al municipio de su última residencia. Para quienes nunca hayan vivido en el país se aplica el municipio de mayor arraigo, propio o de alguno de sus ascendientes. Si el elector no acredita suficientemente ese vínculo, la oficina consular puede determinarlo de oficio con los datos de que disponga.
La OCE deberá proponer ahora criterios más objetivos y homogéneos para acreditar ese arraigo, especificar qué documentos pueden aceptarse y establecer cuándo procede una asignación de oficio. También deberá quedar motivada en el expediente cualquier adscripción que no derive directamente de una residencia anterior en España.
Plazos
En cuanto a los plazos, el Supremo ha fijado dos periodos consecutivos. Si la OCE todavía no ha completado el informe complementario solicitado en julio, la JEC debe concederle un plazo máximo de quince días para elaborarlo y presentarlo. Una vez recibido, la Junta deberá aprobar la correspondiente instrucción para los consulados en un plazo no superior a diez días.
El acuerdo publicado el 14 de septiembre no concreta, sin embargo, la fecha exacta desde la que comenzará a computarse el primer plazo. Por ello, no puede anunciarse todavía un día definitivo para la aprobación de la instrucción. En el escenario más rápido, las primeras reglas podrían conocerse entre finales de septiembre y comienzos de octubre; su aplicación individual, en cambio, previsiblemente exigirá más tiempo.
La dimensión del trabajo puede convertirse en el principal problema práctico. Según los datos gubernamentales difundidos hasta el 31 de mayo, 333.696 nacionalizados por esta vía figuraban ya en el censo y otros 238.065 habían solicitado su inscripción. Estas cifras no equivalen necesariamente al número de personas que perderán temporalmente el derecho de voto, pero muestran el volumen de expedientes que puede ser necesario cruzar con la documentación de los registros consulares.
Siguientes pasos
A partir de ahora, el siguiente paso inmediato será el envío de instrucciones internas a los consulados y la preparación del desglose por la OCE. Después llegará el informe sobre los criterios de adscripción territorial y, finalmente, la instrucción de la JEC que deberá unificar la actuación consular.
Los afectados podrán consultar su situación censal y, cuando exista una resolución individual de inclusión, exclusión o suspensión, utilizar las vías de reclamación previstas en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. La LOREG permite reclamar ante las delegaciones provinciales de la OCE y recurrir sus decisiones ante la jurisdicción contencioso-administrativa, para lo que establece plazos especialmente breves.
En paralelo continuará el procedimiento principal ante el Tribunal Supremo. La sentencia podrá confirmar el criterio de la JEC, anular total o parcialmente su acuerdo o determinar que la Administración electoral debía ejercer una supervisión diferente. Hasta entonces, la cautelar seguirá vigente, aunque podrá modificarse si cambian las circunstancias.
El desenlace se decidirá así en dos planos. En el plano administrativo, la OCE y los registros consulares deberán demostrar que pueden reconstruir el origen jurídico de cada inscripción y aplicar criterios uniformes. En el judicial, el Supremo tendrá que resolver hasta dónde llegan las competencias de la JEC y si los efectos electorales de las nacionalidades concedidas podían apoyarse en la interpretación extensiva de una instrucción administrativa. La nacionalidad no está suspendida; lo que permanece en juego, por ahora, es quién puede incorporarse al censo exterior y ejercer el voto mientras llega la sentencia definitiva.
