El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha vuelto a fijar límites a la capacidad de los Estados miembros para restringir el acceso de los beneficiarios de protección internacional a prestaciones sociales mediante requisitos prolongados de residencia. En una sentencia dictada este jueves, la Gran Sala declara que exigir diez años de residencia para acceder a una ayuda como el reddito di cittadinanza italiano constituye una discriminación indirecta prohibida por el Derecho de la Unión cuando se aplica a personas beneficiarias de protección internacional. La resolución interpreta los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95/UE, que garantizan la igualdad de trato en materia de acceso al empleo y asistencia social.
El litigio trae causa de la decisión del Istituto Nazionale della Previdenza Sociale italiano, el INPS, de retirar el reddito di cittadinanza a un beneficiario de protección subsidiaria que residía legalmente en Italia desde 2011. La Administración italiana entendió que no cumplía el requisito nacional de residencia de diez años, de los cuales los dos últimos debían ser continuados, y reclamó la devolución de las cantidades percibidas. El afectado impugnó la decisión ante un órgano judicial italiano alegando que esa exigencia, aunque formalmente aplicable a todos, era mucho más difícil de cumplir para los extranjeros y, en particular, para quienes han obtenido protección internacional, precisamente porque proceden de terceros países y han vivido buena parte de su vida fuera del Estado de acogida.
Discriminación indirecta
La clave jurídica de la sentencia está en la noción de discriminación indirecta. El requisito de diez años no distinguía expresamente por nacionalidad. En apariencia, se aplicaba por igual a ciudadanos italianos, ciudadanos de otros Estados miembros y nacionales de terceros países. Sin embargo, el Tribunal considera que esa neutralidad formal no basta. Una exigencia de arraigo tan prolongada puede ser satisfecha con mucha más facilidad por los nacionales italianos que por beneficiarios de protección internacional, cuya llegada al país de acogida responde normalmente a una situación de persecución, conflicto o riesgo grave en su país de origen. La diferencia de trato, por tanto, no opera de manera abierta, pero sí produce un efecto desproporcionado sobre un grupo protegido por el Derecho de la Unión.
Luxemburgo rechaza también las justificaciones invocadas por el Gobierno italiano. El argumento de que una prestación de estas características genera costes financieros y administrativos significativos no permite, por sí solo, establecer una condición de residencia que excluya en la práctica a una parte relevante de los beneficiarios de protección internacional. El Tribunal recuerda que la igualdad de trato prevista por la Directiva 2011/95 no puede quedar vaciada mediante requisitos adicionales que dificulten el acceso efectivo a la asistencia social o a las medidas de integración laboral. El coste de la prestación no justifica una diferencia de trato que recae principalmente sobre quienes no son nacionales italianos.
La sentencia tiene una dimensión relevante porque afecta a prestaciones que no se limitan a una ayuda económica pasiva. El reddito di cittadinanza italiano combinaba una función de garantía de ingresos con obligaciones e instrumentos de activación laboral. El tribunal remitente había señalado que incluía servicios de acompañamiento al empleo, recualificación profesional y compromisos orientados a la inserción social y laboral. Para el TJUE, esa conexión refuerza la aplicación del principio de igualdad de trato, ya que los beneficiarios de protección internacional no solo tienen derecho a una asistencia social adecuada en condiciones equivalentes a los nacionales, sino también a oportunidades de formación ocupacional, formación profesional, prácticas y servicios de asesoramiento laboral en condiciones equivalentes.
El fallo se inserta en una línea jurisprudencial cada vez más relevante sobre los límites de las cláusulas de arraigo o residencia prolongada en materia social. El Derecho de la Unión no impide a los Estados miembros diseñar sus sistemas de prestaciones ni fijar condiciones razonables de acceso, pero sí les prohíbe imponer requisitos que, bajo una apariencia objetiva, priven de eficacia al estatuto de protección internacional. La lógica de la Directiva 2011/95 es que el reconocimiento de la protección no puede quedar reducido a un permiso de permanencia en el territorio, debe ir acompañado de un núcleo de derechos que permita una integración real, incluida la asistencia social y el acceso a instrumentos de empleo.
Protección internacional
La resolución no significa que cualquier requisito de residencia sea automáticamente contrario al Derecho de la Unión, ni que los Estados carezcan de margen para ordenar sus sistemas de asistencia. Pero sí excluye que puedan exigir un periodo tan extenso como diez años cuando ese requisito no se justifica de manera objetiva y proporcionada y termina afectando especialmente a quienes han recibido protección internacional. El TJUE había avalado que los Estados miembros pudieran exigir a determinados nacionales de terceros países la condición de residentes de larga duración para acceder a ciertas prestaciones asistenciales no contributivas, en el asunto C-151/24. Pero la sentencia de ahora se refiere específicamente a beneficiarios de protección internacional y al estándar de igualdad de trato de la Directiva 2011/95. No se trata, por tanto, de una doctrina general e ilimitada sobre todos los extranjeros, sino de la protección reforzada de quienes ya han sido reconocidos por un Estado miembro como refugiados o beneficiarios de protección subsidiaria.
Desde la perspectiva española, la resolución puede tener interés más allá del caso italiano. España cuenta con prestaciones estatales, autonómicas y locales en las que pueden aparecer requisitos de residencia efectiva, empadronamiento, convivencia, vulnerabilidad económica o arraigo territorial. La sentencia no invalida automáticamente esas condiciones, pero obliga a analizarlas a la luz de su impacto real sobre personas refugiadas o beneficiarias de protección subsidiaria. Cuando un requisito aparentemente neutral coloque a estos colectivos en una situación de desventaja particular, la Administración y los tribunales deberán comprobar si existe una justificación objetiva, adecuada y proporcionada. En caso contrario, la medida puede ser incompatible con el Derecho de la Unión.
La resolución también refuerza el papel del juez nacional en el control de las condiciones de acceso a prestaciones sociales. Al tratarse de una cuestión prejudicial, el TJUE no resuelve directamente el litigio interno, sino que proporciona al tribunal italiano la interpretación vinculante del Derecho de la Unión. Corresponderá al órgano remitente aplicar esa doctrina al caso concreto, pero el margen queda claramente delimitado, una exigencia de diez años de residencia para una prestación de asistencia social e inserción laboral, aplicada a beneficiarios de protección internacional, constituye discriminación indirecta prohibida si no puede justificarse conforme a los parámetros europeos.
