El pasado 23 de julio se cumplieron once años de la entrada en vigor de la Ley 15/2015, de Jurisdicción Voluntaria. Motivada por la efeméride, la autora y notaria Itziar Ramos Medina publicó un artículo publicado en Expansión, donde realiza un balance de lo que han significado esa década.
Si pudiéramos enunciar en una frase su exhaustivo análisis y el diagnóstico final, resumiríamos que la aplicación de la Ley ha sido positiva, pero desigual. Positiva porque ha consolidado la intervención notarial en numerosos asuntos sucesorios y familiares. Y desigual, porque otras competencias atribuidas por la misma Ley, especialmente las relacionadas con obligaciones contractuales y solución extrajudicial de controversias, continúan siendo prácticamente desconocidas para gran parte de la ciudadanía.
Una consulta en los datos disponibles de estos once años, confirmó ambas afirmaciones, y también nos animó a dar el siguiente paso. Identificar dónde se encuentra el verdadero margen de crecimiento, y cómo podría aprovecharse.
Más de 1,2 millones de asuntos fuera de los tribunales
La última estadística detallada publicada por el Centro de Información Estadística del Notariado comprende el periodo entre julio de 2015 y junio de 2025. Durante esos diez años, los notarios españoles autorizaron 1.264.453 actos de jurisdicción voluntaria. De ellos, 948.287 correspondieron a sucesiones, 310.840 a familia y solo 5.326 al conjunto de obligaciones y conciliaciones. Salvo el descenso excepcional de 2020, provocado por la pandemia, el número de actuaciones creció todos los años y alcanzó la cifra de 162.679 en 2024. 1
Esos números son mucho más que una estadística o una cifra de actividad notarial. Son más de 1,2 millones de expedientes que encontraron una vía de resolución distinta de la judicial, con todas las garantías propias de la función pública notarial. Aunque no puede afirmarse que cada actuación equivalga automáticamente a un procedimiento judicial evitado —algunas competencias son alternativas y otras pasaron a atribuirse directamente al notario—, el volumen acredita que la desjudicialización ha funcionado a gran escala.
La necesidad de esa redistribución sigue plenamente vigente. En 2025, los órganos judiciales españoles recibieron 7.550.806 asuntos nuevos, pese a que la entrada descendió un 3,2 % respecto del año anterior. La tasa de litigiosidad se situó en 153,7 asuntos por cada mil habitantes. Por tanto, cualquier expediente que pueda ser atendido con igual seguridad fuera del proceso judicial permite reservar jueces, magistrados y oficinas judiciales para los casos en los que existe una verdadera controversia que exige el ejercicio de la potestad jurisdiccional.2
Este es, precisamente, uno de los mayores aciertos conceptuales de la Ley 15/2015, la distinción entre juzgar un conflicto y tutelar jurídicamente una situación no contenciosa. Cuando no hay partes enfrentadas que necesiten una decisión judicial coercitiva, la tutela del ciudadano puede ser prestada perfectamente por otra autoridad pública jurídicamente cualificada.
El notario no es un simple prestador privado
La intervención notarial no reduce garantías. Cambia la autoridad que tramita el expediente. La figura del notario contiene una doble condición, la de profesional del Derecho y la de funcionario público. Su actuación está presidida por el control de legalidad, la independencia, la imparcialidad y el asesoramiento equilibrado de quienes comparecen, con especial atención a la parte que pueda encontrarse en una posición jurídica más vulnerable. Así, los documentos autorizados adquieren carácter público, fuerza probatoria y presunción de veracidad y legalidad.
Esta función tiene una relevancia social que trasciende el expediente concreto. El control preventivo evita que actos contrarios a la ley accedan al tráfico jurídico, reduce futuras controversias y permite que las personas adopten decisiones conociendo sus consecuencias. La eficiencia, por tanto, no procede de sustituir garantías por velocidad, sino de combinar ambas.
La atención al interés más necesitado de protección resulta especialmente visible en el ámbito familiar y sucesorio. El notario debe comprobar la capacidad y la voluntad de los otorgantes, explicar el alcance de lo acordado y, cuando la ley lo exige, rechazar aquellas cláusulas que puedan resultar dañosas o gravemente perjudiciales. De este modo, la rapidez notarial no viene de automatizar el consentimiento, sino de ofrecer una tutela jurídica preventiva y personalizada.
Una red territorial difícilmente igualable
Las estadísticas arrojan que España dispone de más de 2.800 notarios, organizados en 17 colegios notariales. Algunos ejercen en poblaciones de muy reducido tamaño y todos están sujetos a los mismos requisitos de formación, control y responsabilidad profesional. En las notarías trabajan, además, más de 17.000 profesionales.
No es pertinente hacer una comparación de estas cifras con las de la organización judicial, y contraponer directamente el número de notarios al número total de jueces o secciones judiciales. Se trata de magnitudes institucionales diferentes y tal igualación, por tanto, no procede. Sí resulta reveladora, en cambio, la comparación territorial.
La nueva estructura judicial se organiza en torno a 431 partidos judiciales y sus correspondientes tribunales de instancia, mientras que la red notarial ofrece más de 2.800 puntos profesionales distribuidos por el territorio. (Poder Judicial) Esa capilaridad aporta tres ventajas. La primera es la proximidad física, especialmente relevante para personas mayores, ciudadanos con dificultades de movilidad y habitantes de zonas rurales. La segunda es la posibilidad de elección dentro de las reglas de competencia aplicables. Y la tercera es una mayor flexibilidad organizativa para concertar citas y preparar previamente la documentación.
A la red presencial se suma una infraestructura digital ya operativa. Entre noviembre de 2023 y noviembre de 2025 se autorizaron más de 12.700 actos notariales por videoconferencia, se generaron 14,69 millones de protocolos electrónicos y más de 546.900 copias electrónicas autorizadas. La Sede Electrónica Notarial, en la fecha, superaba ya los 597.100 usuarios registrados. (Notariado)
Esto demuestra que España no parte de cero para desarrollar una jurisdicción voluntaria más accesible. Como se ve, ya dispone de la autoridad jurídica, la red territorial, la infraestructura tecnológica y un canal digital seguro. Lo que todavía falta es conectar esa capacidad con las necesidades que los ciudadanos expresan en su lenguaje cotidiano.
¿Cuánto tiempo se ahorra realmente?
En cuanto a los plazos transcurridos desde la primera consulta hasta la conclusión de cada actuación notarial, no existe una estadística pública, homogénea y nacional que referencie ese tiempo, expediente por expediente, y permita enfrentarlo directamente con su equivalente judicial. Sin embargo, los datos disponibles muestran una diferencia clara de escala temporal. El EU Justice Scoreboard 2026 calcula que, en 2024, España necesitaba aproximadamente 430 días para resolver en primera instancia un asunto civil o mercantil contencioso. Solo siete Estados miembros con datos disponibles presentaban una duración superior. Cuando se consideran las diferentes instancias, España aparece también entre los países con mayores tiempos acumulados.3
Aunque estos datos no pueden trasladarse mecánicamente a los expedientes no contenciosos, ya que el grado de complejidad es distinto, sí permiten comprender el coste que supone incorporar innecesariamente a la maquinaria judicial asuntos que pueden ser tramitados por otra autoridad.
En sede notarial, varios procedimientos cuentan con plazos legales mucho más acotados. En una declaración de herederos abintestato, por ejemplo, el notario puede formular su juicio una vez practicadas las diligencias y transcurridos veinte días hábiles desde el requerimiento inicial, salvo que haya sido necesario un periodo adicional de publicidad. (BOE) En la reclamación notarial de una deuda dineraria no contradicha, por poner otro ejemplo, el deudor dispone igualmente de veinte días hábiles para pagar o formular oposición. Si no paga ni se opone, el acta puede adquirir fuerza ejecutiva y permitir al acreedor acudir directamente a la ejecución, sin tener que obtener antes una sentencia declarativa sobre una deuda que nadie ha discutido. (Notariado).
La cuestión de los tiempos, por tanto, no ha de formularse midiendo plazos de notarios y jueces. La clave está en que cada institución desempeñe la función para la que resulta más adecuada. Los jueces deben concentrarse en resolver controversias, y los notarios pueden tutelar con rapidez y seguridad numerosas situaciones en las que no existe conflicto.
España avanza en lo digital… pero lentamente
El artículo 103 de nuestra Constitución dispone que la Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, coordinación, descentralización y sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea formula, en su ámbito de aplicación, el derecho a una buena administración, la cual exige legalidad, pero no se agota en ella. La misma Carta obliga también a ordenar racionalmente los recursos, evitar trámites innecesarios y ofrecer respuestas dentro de un tiempo razonable.
Así que la eficacia en la administración no es una opción política, sino un mandato constitucional. Y en este punto, la posición española con respecto al resto de países de la Unión Europea presenta una aparente contradicción. En el EU Justice Scoreboard 2026, España se sitúa entre los países mejor preparados para iniciar y seguir electrónicamente procedimientos civiles, mercantiles y administrativos. Alcanza, además, la máxima puntuación en disponibilidad de soluciones digitales. Sin embargo, sus tiempos de resolución civil y mercantil permanecen en la parte más desfavorable de la comparación europea. (European Commission)
Y es que la tecnología, por sí sola, no resuelve la congestión. Digitalizar un procedimiento innecesariamente judicializado puede hacerlo más cómodo, pero no modifica el problema de fondo. La eficacia requiere también revisar el reparto de funciones y dirigir cada asunto hacia el cauce más proporcionado. La Ley 15/2015 representa, precisamente, esa lógica organizativa. Su completo desarrollo permitiría aprovechar una infraestructura pública notarial ya extendida y digitalizada, sin necesidad de crear una nueva red administrativa.
El éxito familiar y sucesorio frente al vacío contractual
Al desglosar las cifras, resulta escandalosa la desigualdad en la aplicación de la ley que señala Ramos Medina en su artículo. De los 1.264.453 actos registrados hasta junio de 2025, el 99,6 % correspondió a sucesiones y familia. Solo el 0,42 % correspondió conjuntamente a obligaciones y conciliaciones. Por cada actuación de este segundo grupo se realizaron aproximadamente 236 actuaciones familiares o sucesorias.
Entre los expedientes consolidados figuran 872.545 declaraciones de herederos abintestato, 127.464 matrimonios, 95.362 separaciones o divorcios y 68.869 expedientes matrimoniales previos. Frente a ellos, en diez años solo se celebraron 1.005 actos de conciliación notarial.
Pero, ¿cuál es el origen de esa desigualdad, y cómo solventarla? La explicación cultural propuesta por la autora resulta convincente. El ciudadano identifica espontáneamente al notario con el testamento, la herencia, la compraventa, el matrimonio o las capitulaciones. No lo hace igual cuando se trata de una factura impagada, una consignación, una conciliación contractual o una subasta voluntaria.
Aunque la pedagogía puede ser la principal herramienta, no es la única vía para eliminar la desigual aplicación de la ley, según qué competencias. Algunos de estos procedimientos presentan límites objetivos que reducen su universo potencial. Esta distinción es importante. Una campaña genérica que afirmara que “todo conflicto puede resolverse ante notario” generaría frustración. Una pedagogía eficaz debe facilitar a cada persona la información de cuándo cumple los requisitos, qué documentos necesita, qué resultado puede obtener y qué ocurrirá si surge oposición. De la divulgación institucional a la orientación personalizada.
Por otro lado, esa labor pedagógico-divulgativa debería articularse como una política pública coordinada, y no limitarse a campañas ocasionales. El Consejo General del Notariado y los 17 colegios notariales serían los llamados a asumir la dirección técnica, mientras que el Ministerio de Justicia y la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública estarían en posición de participar para que el mensaje no sea percibido como publicidad corporativa, sino como información neutral sobre las diferentes vías disponibles.
La colaboración de la abogacía, la procura, los graduados sociales, los gestores administrativos, las cámaras de comercio, las asociaciones de consumidores, las organizaciones de autónomos y los ayuntamientos serían, igualmente, esenciales. En muchos casos, el ciudadano no consulta primero a un notario. Acude a un abogado, a una oficina de consumo, a una asociación empresarial o comienza directamente a preparar una demanda. Es en esos puntos donde debe producirse la derivación informada.
Una perspectiva razonable para abordar esa pedagogía sería organizarla a partir de situaciones reconocibles para el ciudadano, y no de nomenclatura técnica como “acta de ofrecimiento de pago y consignación”, por ejemplo. El ciudadano no busca instituciones jurídicas, sino respuestas a sus problemas. Así, por ejemplo, podría enunciarse la situación “quiero pagar, pero el acreedor se niega a recibir el dinero”. Con este concepto, podrían elaborarse vídeos breves, infografías, buscadores y guías interactivas que podrían conducir a los ciudadanos al procedimiento adecuado.
Justamente, la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2025, que generaliza en el ámbito civil el intento previo de acudir a medios adecuados de solución de controversias y reconoce expresamente la conciliación notarial, abre una oportunidad especialmente favorable para construir esos protocolos de derivación.
Redes sociales e inteligencia artificial
El contexto digital permite una difusión que no existía cuando se aprobó la ley. En 2025, el 96,3 % de la población española de entre 16 y 74 años había utilizado Internet; el 80,7 % había interactuado electrónicamente con las administraciones o servicios públicos, y el 37,9 % había usado alguna herramienta de inteligencia artificial generativa. (Instituto Nacional de Estadística) Instagram era utilizada habitualmente por el 57,9 % de los internautas semanales y TikTok por el 31 % en los datos más recientes de la CNMC.
¿Qué significan esas cifras? Que las redes sociales no son sólo canales de entretenimiento. Son, también (y cada vez más) espacios en los que los ciudadanos descubren servicios, formulan preguntas y toman decisiones. Es por ello que la estrategia divulgativa para el completo cumplimiento de la Ley Orgánica 1/2025 haría bien en valorar la combinación de tres niveles. (cnmc.es)
El primero, comprendería una campaña permanente en redes, segmentada por situaciones vitales y profesionales. Los contenidos sobre sucesiones y familia ya encuentran una audiencia natural. El esfuerzo principal tendría que concentrarse en autónomos, pequeñas empresas, arrendadores, comunidades de propietarios, consumidores y profesionales que puedan necesitar conciliaciones, requerimientos de pago o consignaciones.
El segundo, consistiría en incorporar al Portal Notarial del Ciudadano un asistente oficial de orientación, basado en inteligencia artificial pero alimentado exclusivamente con legislación, información notarial validada y preguntas frecuentes supervisadas. Mediante una conversación sencilla podría identificar preliminarmente el problema, comprobar requisitos básicos, generar una lista de documentos, localizar notarías competentes y facilitar la solicitud de cita. Este sistema no estaría, ni mucho menos, para sustituir el juicio jurídico del notario, ni para decidir si una persona tiene razón. Su función sería la de reducir la distancia entre el lenguaje cotidiano y la categoría jurídica correcta. Tendría que advertir de sus límites, proteger los datos personales y derivar siempre a una persona cuando existan dudas, vulnerabilidad o controversia.
Por último, el tercer nivel sería la interconexión con los profesionales. Aplicaciones de gestión de despachos, plataformas de facturación, portales de consumo y puntos de información judicial podrían incorporar avisos neutrales: “Este asunto podría cumplir los requisitos para una actuación notarial previa”. La pedagogía dejaría así de depender de que el ciudadano recuerde una campaña y aparecería exactamente en el momento en que surge la necesidad.
¿Cuánto podría crecer el uso?
No existen todavía datos que permitan predecir con rigor el efecto de una campaña nacional acompañada de orientación mediante inteligencia artificial. Sí pueden construirse escenarios transparentes.
Las obligaciones y conciliaciones representan actualmente alrededor del 0,42 % del total acumulado de actuaciones de jurisdicción voluntaria. Si una estrategia de información y derivación elevara su peso hasta el 1 %, su utilización se multiplicaría por aproximadamente 2,4. Si alcanzara el 2 %, se multiplicaría por 4,7. Llegar al 5 % supondría multiplicarla casi por doce.
Tomando como referencia las 162.679 actuaciones notariales registradas en 2024, un peso del 1 % equivaldría a unas 1.627 actuaciones anuales de obligaciones y conciliación; un 2 %, a unas 3.254. Frente al promedio histórico aproximado de 533 actuaciones anuales, esos objetivos significarían triplicar o sextuplicar el uso.
Por ello, un objetivo prudente y evaluable podría consistir en triplicar estas actuaciones en tres años. Un escenario ambicioso, basado en campañas sostenidas, derivación profesional e inteligencia artificial orientativa, permitiría aspirar a multiplicarlas por cinco o seis. El 5 % del conjunto debe considerarse, por ahora, un horizonte de largo plazo y no una previsión.
Pero el éxito no debería medirse solo por el número de actas. También sería aconsejable publicar, por ejemplo, cuántas concluyen con acuerdo o pago, cuánto duran, cuál es la satisfacción de los usuarios, cuántas terminan en vía judicial y qué volumen estimado de carga procesal se ha evitado.
Completar la ley significa hacerla utilizable
Once años después, la Ley 15/2015 no necesita demostrar que la intervención notarial puede funcionar. Más de 1,2 millones de actuaciones ya lo han demostrado. El reto consiste en extender esa eficacia a las competencias que permanecen ocultas detrás de una terminología desconocida y de hábitos procesales profundamente arraigados.
La “buena pero desigual” implantación descrita por la autora y notaria Itziar Ramos Medina no revela un fracaso de la desjudicialización, sino una diferencia entre las competencias que responden a necesidades que el ciudadano reconoce fácilmente, y aquellas cuya utilidad solo se descubre cuando un profesional la explica.
La siguiente etapa debe convertir el mapa legal de competencias en un verdadero sistema de acceso. Para ello hacen falta información pública, colaboración entre operadores, contenidos adaptados a problemas reales, protocolos de derivación y herramientas de inteligencia artificial sometidas a control jurídico y humano.
La eficacia de una ley como esta depende, sobre todo, de que el ciudadano sepa que existe, comprenda cuándo puede utilizarla y encuentre un camino sencillo para hacerlo. Ahí se encuentra el potencial todavía no desarrollado de la jurisdicción voluntaria notarial, que no sustituye a la Justicia, sino que la ayuda a concentrarse allí donde realmente es imprescindible.
