La titular de la plaza número 35 de la Sección de Instrucción del Tribunal de Instancia de Madrid, Inmaculada Lova Ruiz, ha admitido a trámite la querella presentada por Hazte Oír contra Sofía Puente Santiago, actual secretaria general para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia y directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública cuando se dictó la Instrucción de 25 de octubre de 2022 que desarrolló la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
El auto, fechado el 19 de octubre, abre diligencias previas por la posible comisión de un delito de prevaricación administrativa. La magistrada considera que los hechos relatados presentan, en este momento inicial, características que permiten presumir una posible infracción penal y que todavía no están suficientemente determinadas su naturaleza, sus circunstancias ni la identidad de todas las personas que pudieron intervenir.
La resolución supone la apertura de una investigación, pero no contiene una declaración de culpabilidad ni acredita la existencia del delito. Tampoco equivale todavía a la apertura de juicio oral. El estándar exigido para admitir una querella es únicamente la existencia de una base fáctica susceptible de investigación y de una posible correspondencia inicial con un tipo penal. Para continuar el procedimiento después de la instrucción serán necesarios indicios racionales más consistentes y para una eventual condena deberá probarse la responsabilidad más allá de toda duda razonable.
La querella se refiere a la instrucción firmada por Puente cinco días después de publicarse la Ley 20/2022. La norma permitía optar a la nacionalidad española a los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia de un exilio sufrido por razones políticas, ideológicas, de creencia, orientación o identidad sexual.
Un supuesto o dos supuestos diferenciados
La instrucción administrativa interpretó que ese primer inciso comprendía dos supuestos diferenciados. Por una parte, los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles; por otra, los descendientes de quienes hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio. Esa lectura permitió reconocer el derecho de opción sin exigir en todos los casos que la pérdida de la nacionalidad del ascendiente estuviera vinculada al exilio.
El documento introdujo además una regla probatoria conforme a la cual se presumía la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En esos casos era suficiente acreditar la salida del territorio, mientras que para quienes emigraron entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978 se exigía demostrar específicamente la condición de exiliado.
La acusación popular sostiene que esas previsiones no se limitaron a aclarar el procedimiento, sino que ampliaron sustancialmente los beneficiarios definidos por las Cortes. Según la querella, la Dirección General habría separado dos requisitos que el texto legal presentaba unidos, habría convertido en exiliados a quienes podían haber emigrado por motivos económicos y habría facilitado el acceso sucesivo a la nacionalidad de generaciones posteriores.
Es o no es una "resolución"
La investigación deberá determinar, en primer lugar, si la instrucción puede considerarse una «resolución» a efectos del artículo 404 del Código Penal. Ese precepto castiga a la autoridad o funcionario público que dicte, a sabiendas de su injusticia, una resolución arbitraria en un asunto administrativo, con penas de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del sufragio pasivo de nueve a quince años. No contempla pena de prisión.
La naturaleza jurídica de la instrucción constituye uno de los principales obstáculos para la acusación. Las instrucciones y circulares son normalmente instrumentos internos mediante los cuales los órganos superiores dirigen la actuación de los subordinados. No tienen necesariamente naturaleza reglamentaria ni producen por sí mismas efectos directos sobre los ciudadanos. En el anterior procedimiento penal abierto por estos hechos se sostuvo precisamente que el documento firmado por Puente no reunía el carácter de resolución ejecutiva exigido por el delito.
La posición contraria podrá argumentar que la denominación formal del documento no resulta decisiva cuando su contenido condiciona de manera efectiva las decisiones posteriores. La instrucción se publicó en el Boletín Oficial del Estado, estableció criterios obligatorios para los encargados de los registros civiles y consulares y determinó la forma en que debían resolverse cientos de miles de expedientes. La jurisprudencia penal admite que el concepto de resolución puede extenderse a actos, informes o propuestas que posean un contenido decisorio o resulten determinantes para la decisión administrativa final.
Demostrar su arbitrariedad
Incluso si se aceptara que la instrucción constituye una resolución en sentido penal, la acusación deberá superar un segundo requisito mucho más exigente: demostrar su arbitrariedad. La prevaricación no sanciona cualquier ilegalidad, extralimitación competencial o interpretación posteriormente anulada por los tribunales. Es necesario acreditar un apartamiento patente, clamoroso e injustificable del ordenamiento, sin una explicación jurídica razonable.
La propia instrucción incluyó una extensa argumentación histórica y sistemática. Defendió que la finalidad de la Ley de Memoria Democrática era ampliar las posibilidades ya contempladas por la Ley de Memoria Histórica de 2007 y que no resultaba lógico excluir a descendientes que podían haberse acogido a aquella regulación anterior. Que esa interpretación sea correcta o incorrecta corresponde en principio al control administrativo y contencioso-administrativo. Para trasladar el conflicto al ámbito penal será necesario demostrar que no se trató de una opción hermenéutica, aunque fuera errónea, sino de una manipulación consciente del texto legal.
¿Hubo dolo?
El tercer elemento será el dolo. La querella deberá acreditar que Puente conocía la supuesta ilegalidad y, pese a ello, decidió imponer deliberadamente un criterio arbitrario. La mera firma del documento no demuestra por sí sola ese conocimiento. De ahí que tengan especial relevancia el expediente de elaboración, los informes jurídicos que pudieran haberse emitido, las versiones anteriores del texto y las comunicaciones entre Justicia, Exteriores y los órganos encargados de aplicar la instrucción.
Antes de abordar esas cuestiones de fondo, el juzgado deberá resolver un problema procesal potencialmente decisivo. La Fiscalía Provincial de Madrid pidió que la querella fuera inadmitida porque los mismos hechos ya habían sido investigados en otro procedimiento iniciado en 2024 y archivado mediante un sobreseimiento libre firme. El Ministerio Público entiende que existe identidad entre la persona afectada y el objeto de ambas causas y que el archivo anterior produce cosa juzgada.
La diferencia entre un sobreseimiento libre y uno provisional es determinante. El sobreseimiento provisional permite reabrir una investigación si aparecen nuevos indicios antes de que prescriba el delito. El sobreseimiento libre, por el contrario, tiene efectos equivalentes a una absolución y, una vez firme, impide volver a perseguir penalmente a una persona por los mismos hechos. Que la nueva querella haya sido presentada por una asociación distinta no elimina necesariamente ese efecto, dado el carácter público de la acción penal.
La magistrada ha solicitado información sobre los procedimientos anteriores y ha dado traslado a las partes para que se pronuncien sobre los informes de la Fiscalía. La cuestión será determinar si la nueva querella reproduce íntegramente el objeto ya archivado o incorpora hechos posteriores, documentos o actuaciones suficientemente diferenciados. Si se confirma la identidad objetiva y el carácter libre y firme del sobreseimiento anterior, la causa deberá archivarse sin entrar en el fondo.
Hazte Oír deberá depositar una fianza de 1.000 euros para ejercer la acusación popular. La cuantía no constituye una sanción ni un pronunciamiento sobre la solidez de la querella, sino una garantía procesal exigida a quien ejerce la acción penal sin ser perjudicado directo. El auto de admisión puede ser impugnado mediante recurso de reforma ante la propia magistrada o directamente en apelación ante la Audiencia Provincial de Madrid. Conforme al procedimiento abreviado, la apelación debe presentarse dentro de los cinco días siguientes a la notificación y, salvo decisión expresa en contrario, no paraliza la instrucción.
Responsabilidad penal personal
La apertura de las diligencias tampoco suspende la vigencia de la instrucción de 2022, anula las nacionalidades concedidas ni modifica por sí misma el Censo Electoral de Residentes Ausentes. El procedimiento penal examina una eventual responsabilidad personal y no sustituye al control de legalidad de la actuación administrativa. Incluso una hipotética condena por prevaricación no comportaría automáticamente la revocación en bloque de las nacionalidades otorgadas, que exigiría los correspondientes procedimientos administrativos o judiciales y el examen individual de cada expediente.
La causa penal discurre, además, de forma independiente de los procedimientos abiertos ante el Tribunal Supremo sobre los efectos electorales de esas nacionalizaciones. Las medidas cautelares adoptadas por la Sala Tercera y sus dudas sobre la adecuación de la instrucción a la ley pueden tener valor contextual, pero no prueban la existencia de prevaricación. La jurisdicción contencioso-administrativa puede apreciar una interpretación ilegal sin que exista delito, porque el Derecho penal queda reservado para las decisiones arbitrarias adoptadas conscientemente contra el ordenamiento.
La investigación queda así condicionada por dos filtros sucesivos. Antes de comprobar si la instrucción desbordó deliberadamente la Ley de Memoria Democrática, el juzgado deberá justificar por qué el archivo penal anterior no impide continuar. Superado ese obstáculo, la acusación tendrá que demostrar no solo una eventual ilegalidad administrativa, sino también que Sofía Puente dictó una resolución penalmente relevante, objetivamente arbitraria y con conocimiento de su injusticia.
