El burofax enviado por el Partido Popular a la directora general de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares, Carolina de Manueles, eleva la presión sobre el Ministerio de Asuntos Exteriores para que ejecute el auto por el que el Tribunal Supremo ha suspendido los efectos electorales de la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes de los nacionalizados al amparo de la denominada ley de nietos que no acrediten documentalmente su condición de descendientes de exiliados.
El requerimiento político concede a Exteriores hasta el jueves para facilitar la información necesaria, ante el próximo comienzo del envío de la documentación electoral, y advierte de que, en caso contrario, el PP exigirá «todas las responsabilidades», incluidas las penales, contra las personas que hayan impedido el cumplimiento de la resolución. La advertencia comprende a la directora general y, eventualmente, al ministro José Manuel Albares.
Desde el punto de vista jurídico, sin embargo, el burofax no es una orden judicial ni puede ampliar el contenido del auto. Tampoco convierte por sí solo un retraso administrativo en un delito. Su principal relevancia consistiría en dejar constancia de que sus destinatarios conocían la existencia de la resolución y las consecuencias que el partido remitente atribuye a su incumplimiento. La obligación exigible continúa siendo exclusivamente la establecida por el Tribunal Supremo, la Junta Electoral Central y la legislación electoral.
La medidas cautelares siguen vigentes y no podrán votar
El auto de 12 de octubre, que desestimó el recurso de reposición de la Administración General del Estado y del Instituto Nacional de Estadística, confirmó íntegramente las medidas cautelares acordadas el 10 de septiembre. La resolución indica a la Oficina del Censo Electoral que no puede inscribir en el CERA a quienes obtuvieron la nacionalidad por el primer inciso de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática y todavía no estuvieran incluidos en el censo. Respecto de los ya inscritos, mantiene suspendidos sus efectos electorales para las elecciones generales del 29 de noviembre.
La excepción afecta a las personas cuyos expedientes permitan certificar que eran hijos o nietos de españoles originarios que sufrieron exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia, orientación o identidad sexual y perdieron o renunciaron a la nacionalidad. Esa acreditación debe realizarse sin aplicar automáticamente la presunción de exilio establecida por la instrucción administrativa de 25 de octubre de 2022.
La resolución distribuye, además, las actuaciones entre varios órganos. La Oficina del Censo Electoral, dependiente del INE, debe aplicar la suspensión. Los encargados de los registros consulares pueden expedir, «bajo su responsabilidad», las certificaciones que exceptúan a una persona de esa medida. A la Dirección General de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares se le requiere expresamente que ordene a los registros consulares publicar la parte dispositiva del auto y comunicar a los afectados la posibilidad de personarse en el procedimiento.
Delimitar responsabilidades
Esta distribución resulta fundamental para delimitar una eventual responsabilidad. La falta de envío de certificaciones desde los consulados no produce, por sí misma, que todos los afectados puedan votar. Conforme al tenor del auto, ocurre precisamente lo contrario: en ausencia de certificación, se mantiene la suspensión de los efectos electorales. El retraso podría perjudicar a quienes sí reúnen los requisitos legales para quedar exceptuados, pero no autorizaría al INE a ignorar la prohibición general acordada por el Supremo.
Por ello, habría que diferenciar entre la insuficiente colaboración para revisar los expedientes, la no remisión de certificaciones y una eventual decisión de permitir votar o computar los votos de personas cuyos efectos electorales permanecen suspendidos. No todas estas conductas tienen el mismo alcance ni pueden atribuirse a los mismos responsables.
El artículo 118 de la Constitución impone el deber de cumplir las resoluciones judiciales y de prestar la colaboración requerida para ejecutarlas. La Ley Orgánica del Poder Judicial extiende esta obligación a las administraciones, autoridades y funcionarios respecto de todas las resoluciones que hayan ganado firmeza o sean ejecutables. Que se trate de una medida cautelar y no de una sentencia definitiva no reduce su obligatoriedad: el auto es ejecutivo mientras permanezca vigente.
El recurso de amparo
La presentación del recurso de amparo promovido por el Defensor del Pueblo tampoco suspende automáticamente la resolución. Para que dejara temporalmente de aplicarse sería necesario que el Tribunal Constitucional acordase expresamente su suspensión o adoptara otra medida cautelar. Mientras eso no suceda, la Administración no puede sustituir el mandato del Supremo por su propia interpretación sobre la constitucionalidad o la oportunidad de la medida.
Si la Sala apreciara un cumplimiento insuficiente, podría requerir información detallada, identificar a las autoridades y funcionarios responsables y ordenar actuaciones concretas con plazos determinados. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa permite imponer, previa audiencia y apercibimiento personal, multas coercitivas de entre 150 y 1.500 euros, reiterables hasta lograr el cumplimiento. También autoriza al tribunal a deducir testimonio y remitir los hechos al Ministerio Fiscal si aprecia indicios de delito.
La vía penal más evidente sería el artículo 410 del Código Penal, que castiga a la autoridad o funcionario que se niegue abiertamente a cumplir una resolución judicial dictada por órgano competente y revestida de las formalidades legales. La pena prevista es multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público de seis meses a dos años.
El delito exige una desobediencia grave
No bastaría, sin embargo, con acreditar que los trabajos avanzaron lentamente o que no fue posible revisar todos los expedientes. El delito exige una desobediencia grave, consciente y voluntaria. La jurisprudencia admite que la negativa no tenga que formularse expresamente: también puede deducirse de una pasividad reiterada, de la presentación de obstáculos artificiales o de maniobras destinadas a aparentar cumplimiento mientras se evita el resultado ordenado. Pero una imposibilidad material real, acompañada de actuaciones diligentes y de una utilización razonable de los medios disponibles, debilitaría considerablemente la imputación penal.
La alegación de imposibilidad no operaría como una dispensa general. Exteriores tendría que acreditar cuándo recibió el requerimiento, qué instrucciones impartió, qué recursos puso a disposición de los consulados, cuántos expedientes pudieron revisarse y qué obstáculos objetivos impidieron completar la tarea. Según el Ministerio, 48 oficinas consulares habían completado ya total o parcialmente las comprobaciones y la Oficina del Censo disponía de información relativa a más de 70.000 expedientes digitalizados. Estos datos, de confirmarse documentalmente, serían relevantes para descartar una negativa absoluta, aunque no resolverían por sí solos si el grado de cumplimiento fue suficiente.
También podría examinarse el delito de denegación de auxilio a la Administración de Justicia, previsto en el artículo 412 del Código Penal, o, en un supuesto más intenso de obstrucción activa, el artículo 508, que sanciona a la autoridad o funcionario que impida ejecutar una resolución judicial. Esta última figura exigiría algo más que una demora: sería necesario acreditar actos dirigidos específicamente a neutralizar el mandato del Supremo.
Delitos específicos relacionados con el censo electoral
La Ley Orgánica del Régimen Electoral General contiene, además, delitos específicos para los funcionarios que incumplan las normas sobre formación, conservación o exposición del censo, dejen de extender certificaciones electorales en la forma y momento legalmente previstos o incumplan los trámites del voto por correspondencia. Su eventual aplicación dependería de la función desempeñada por cada investigado, de la concreta actuación omitida y de que existiera dolo. Una deficiencia organizativa o un error interpretativo no bastarían automáticamente para convertir la conducta en delito electoral.
La prevaricación administrativa tendría un encaje todavía más limitado. Para aplicarla sería necesario que una autoridad o funcionario hubiera dictado una resolución arbitraria a sabiendas de su injusticia. La mera inactividad, el retraso o la falta de medios no cumplen normalmente estos requisitos, salvo que se materialicen en una decisión administrativa formal conscientemente dirigida a eludir el auto.
La responsabilidad penal sería siempre personal. La directora general podría responder si se demostrara que recibió un mandato dirigido a su órgano, comprendió su alcance y decidió no ejecutarlo o impartió instrucciones para impedirlo. Los encargados de los registros consulares responderían, en su caso, por sus propias certificaciones, omisiones o actuaciones. La directora de la Oficina del Censo sería responsable de las decisiones censales que correspondan a su competencia.
Indicios de intervención personal del ministro
El ministro de Exteriores no respondería penalmente por el solo hecho de ocupar la jefatura política del departamento. Para dirigir una acción contra él sería preciso aportar indicios de intervención personal: una orden de incumplir, una prohibición de colaborar, la retirada deliberada de medios indispensables o una decisión consciente destinada a impedir la ejecución. La responsabilidad política derivada del funcionamiento del Ministerio no equivale a responsabilidad penal. Si aparecieran indicios contra un ministro en ejercicio, la competencia para investigarlo y juzgarlo correspondería a la Sala Segunda del Tribunal Supremo por su condición de aforado.
El PP puede presentar una denuncia ante la Fiscalía o ante el órgano judicial competente, pero la calificación definitiva no depende del partido. También puede solicitar al propio Supremo que adopte medidas de ejecución o que deduzca testimonio. El burofax no sustituye el requerimiento judicial, no impone válidamente el plazo del jueves y no determina de antemano quién ha cometido un delito. Sí puede servir como un elemento adicional para demostrar que los responsables administrativos conocían la controversia y habían sido advertidos de la necesidad de actuar.
La consecuencia más grave, al margen de las responsabilidades personales, se produciría si llegaran a contabilizarse votos cuya eficacia electoral estaba suspendida. Las candidaturas legitimadas podrían impugnar los resultados mediante el recurso contencioso-electoral. Si la irregularidad resultara determinante para la atribución de un escaño, el órgano judicial podría corregir la proclamación o, en último término, declarar la nulidad de la votación afectada y ordenar su repetición. Si los votos cuestionados no alterasen el reparto de escaños, la propia legislación electoral excluye normalmente una nueva convocatoria.
En el extremo contrario, los nacionalizados que acrediten ser descendientes de exiliados y queden sin votar por no haberse revisado a tiempo su expediente pueden reclamar ante la Oficina del Censo, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa y, agotada la vía judicial, solicitar amparo al Tribunal Constitucional por vulneración del artículo 23 de la Constitución. Esta posibilidad muestra la doble obligación que afronta la Administración: ejecutar la suspensión ordenada por el Supremo y, al mismo tiempo, evitar que la imposibilidad organizativa prive del sufragio a quienes están expresamente excluidos de ella.
