El Tribunal Supremo ha ordenado suspender cautelarmente los efectos electorales de determinadas inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) vinculadas a la denominada «ley de nietos». La decisión afecta a las personas que adquirieron la nacionalidad española de origen mediante el derecho de opción previsto en el primer inciso de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, cuando su expediente se haya resuelto aplicando la interpretación extensiva o la presunción de exilio recogidas en una instrucción administrativa de octubre de 2022.
El Supremo no ha suspendido la Ley de Memoria Democrática en su conjunto. Tampoco ha dejado sin efecto las nacionalidades concedidas, los asientos del Registro Civil, los pasaportes ni los restantes derechos inherentes a la condición de español. La medida se proyecta exclusivamente sobre la inscripción en el CERA y, en el caso de las altas ya practicadas, sobre su eficacia para participar en los procesos electorales que puedan convocarse mientras el litigio esté pendiente.
La controversia nace de la diferencia existente entre la literalidad de la ley y la interpretación que realizó la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública. El primer párrafo de la disposición adicional octava permite optar a la nacionalidad española a quienes hayan nacido fuera de España y sean hijos o nietos de una persona originariamente española que hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia de un exilio sufrido por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual. De su redacción se desprenden, en principio, requisitos acumulativos: el origen español del ascendiente, la existencia de un exilio por alguna de las causas enumeradas y la pérdida o renuncia a la nacionalidad como consecuencia de ese exilio. Así figura en el texto oficial de la Ley 20/2022.
La Instrucción de 25 de octubre de 2022 interpretó, sin embargo, que el precepto comprendía dos supuestos distintos: por una parte, los descendientes de padres o abuelos originariamente españoles y, por otra, los descendientes de quienes hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad por causa del exilio. Además, estableció una presunción conforme a la cual se consideraría exiliados a todos los españoles que hubieran salido del país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, bastando en esos casos con acreditar la salida de España. Para las salidas producidas entre 1956 y el 28 de diciembre de 1978 sí exigió probar específicamente la condición de exiliado.
Nacionalidad e inclusión en el censo electoral
La adquisición de la nacionalidad y la inclusión en el censo son actos jurídicos diferentes, aunque estén conectados. Una vez inscrita en el Registro Civil la nacionalidad de una persona mayor de edad que reside en el extranjero, los datos se trasladan a la Oficina del Censo Electoral y se produce de oficio su incorporación al CERA. La inscripción censal es obligatoria y se actualiza mensualmente de acuerdo con la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Por eso, la eventual irregularidad de un expediente de nacionalidad puede producir inmediatamente consecuencias electorales, aunque la Junta Electoral Central carezca de competencias para revisar o revocar el asiento del Registro Civil.
Vox e Iustitia Europa recurrieron ante el Supremo el acuerdo adoptado por la Junta Electoral Central el 16 de julio de 2026. La JEC había considerado que no le correspondía pronunciarse sobre los requisitos para adquirir la nacionalidad ni sobre la validez de la instrucción de 2022, cuestiones propias de la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su caso, de los órganos competentes en materia registral. Sí reconoció sus facultades de dirección y supervisión sobre la Oficina del Censo Electoral y ordenó completar la información disponible y preparar una instrucción que homogeneizara la determinación del municipio español al que se adscribe cada elector residente en el extranjero.
Los recurrentes pedían que, mientras se resolviera el procedimiento principal, se detuvieran las nuevas altas automáticas en el CERA derivadas de la disposición adicional octava y de la interpretación administrativa de 2022. Alegaron que, si durante la tramitación del recurso se convocaban elecciones, las personas inscritas podrían votar y el efecto electoral consumado ya no podría repararse mediante una sentencia posterior. Su argumento cautelar no consistía formalmente en retirar las nacionalidades concedidas, sino en impedir que esas nacionalidades desplegaran efectos electorales antes de que el Supremo resolviera si la Junta Electoral debía intervenir sobre la formación del censo.
Oposición de la Fiscalía y de la Abogacía del Estado
La Fiscalía y la Abogacía del Estado se opusieron. Sostuvieron, entre otros argumentos, que la medida restringiría provisionalmente el derecho de sufragio reconocido a ciudadanos españoles y afectaría a personas que no eran responsables de la interpretación administrativa aplicada en sus expedientes. También defendieron la necesidad de distinguir entre el control de la nacionalidad, que no corresponde a la Administración electoral, y la supervisión técnica del censo. La Sala celebró dos vistas públicas el 7 de septiembre y resolvió al día siguiente mediante dos autos, adoptados por seis magistrados y con un voto particular.
Los fundamentos jurídicos completos de los autos todavía no se han difundido. En consecuencia, no puede afirmarse con rigor cuál ha sido exactamente la argumentación empleada por la mayoría ni qué consideración ha merecido cada una de las alegaciones. Lo que se conoce es la parte dispositiva. La explicación jurídica provisional debe partir, por ello, del régimen general de las medidas cautelares y del modo en que la Sala ha diseñado la suspensión, no de una motivación judicial que aún no es pública.
Los artículos 129 y 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa permiten adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectividad de una futura sentencia. El criterio central consiste en determinar si la ejecución del acto recurrido puede hacer perder al recurso su finalidad legítima, después de ponderar los intereses generales y los derechos de terceros. La medida debe denegarse si provoca una perturbación grave de esos intereses que resulte superior al riesgo que pretende evitar.
Riesgo de pérdida de la finalidad del recurso
A falta de conocer la motivación íntegra, el contenido de la resolución permite inferir que la Sala ha apreciado un riesgo de pérdida de la finalidad del recurso: si se celebraran elecciones antes de dictarse sentencia, el voto emitido por una persona cuya inscripción censal fuese posteriormente considerada improcedente produciría un efecto consumado y difícilmente reversible. El Supremo, sin embargo, no ha aceptado una paralización completa. Ha construido una medida intermedia que permite continuar los expedientes, mantiene las nacionalidades y exceptúa a quienes acrediten documentalmente que su ascendiente sufrió realmente el exilio exigido por la ley. Esta modulación revela una ponderación entre la eficacia de la futura sentencia y el derecho de sufragio de los afectados, aunque habrá que esperar a los autos completos para conocer el razonamiento exacto.
Para las personas que hayan obtenido la nacionalidad mediante el primer inciso de la disposición adicional octava pero todavía no figuren en el CERA, el expediente censal continuará hasta su terminación. Una vez finalizado, la inscripción quedará suspendida hasta que el Supremo dicte sentencia. Para quienes ya estén inscritos, no se elimina formalmente el asiento, pero se suspenden sus efectos electorales en las sucesivas convocatorias que puedan celebrarse durante la vigencia de la medida.
La suspensión no se aplicará cuando el encargado del Registro Civil Consular certifique que el interesado nació fuera de España, que desciende de un padre, madre, abuelo o abuela originariamente español y que ese ascendiente perdió o renunció a la nacionalidad como consecuencia de un exilio por alguno de los motivos expresamente previstos en la ley. La certificación deberá basarse en la acreditación concreta del exilio, sin utilizar la presunción general establecida para las salidas producidas entre 1936 y 1955. Esas personas podrán mantener o completar su inscripción censal y conservarán la posibilidad de ejercer el voto.
La literalidad conocida de los autos circunscribe la medida al primer inciso del apartado 1 de la disposición adicional octava. No afecta, por tanto, a los otros dos supuestos autónomos regulados por la misma disposición: los hijos nacidos en el extranjero de mujeres españolas que perdieron la nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y los hijos mayores de edad de personas que obtuvieron la nacionalidad de origen mediante las leyes de memoria de 2007 o 2022. Tampoco afecta a ciudadanos españoles inscritos en el censo ordinario por residir en España.
La JEC deberá separar los expedientes en dos grupos
El Supremo ha ordenado además que la Oficina del Censo Electoral, bajo la dirección de la JEC y con la colaboración de los registros consulares, separe los expedientes en dos grupos. En el primero deberán figurar las inscripciones basadas en la aplicación directa de los supuestos de exilio previstos por la ley y suficientemente acreditados. En el segundo se incluirán las tramitadas mediante la interpretación extensiva o la presunción contenidas en la instrucción de 2022. Este desglose será imprescindible para ejecutar una cautelar que no afecta por igual a todos los nacionalizados.
La resolución mantiene también los apartados quinto a séptimo del acuerdo de la JEC. Si la Oficina del Censo Electoral todavía no ha entregado el informe complementario solicitado, la Junta deberá concederle un plazo máximo de 15 días. Recibido el informe, la JEC dispondrá de un máximo de diez días para aprobar la instrucción dirigida a las oficinas consulares. Esa instrucción deberá reforzar la trazabilidad de las altas, la homogeneidad de los criterios y la correcta adscripción de cada elector a un municipio y, por tanto, a una circunscripción electoral.
A partir de ahora, el procedimiento principal continuará ante la Sala Tercera. El Supremo tendrá que decidir si el acuerdo de la Junta Electoral Central fue conforme a Derecho, cuál es el alcance de sus competencias de supervisión sobre el CERA y en qué medida los efectos electorales de las nacionalidades concedidas pueden apoyarse en la interpretación de la instrucción de 2022. La sentencia de fondo podrá confirmar el criterio aplicado hasta ahora, anular total o parcialmente el acuerdo de la JEC o imponer a la Administración electoral una actuación distinta. Será entonces, y no en esta fase cautelar, cuando el tribunal establezca una respuesta definitiva. Hasta que llegue esa sentencia, las medidas permanecerán vigentes, aunque la Ley jurisdiccional permite modificarlas o revocarlas si cambian las circunstancias que justificaron su adopción.
