El 12 de octubre de 2026, durante la recepción de la Fiesta Nacional en el Palacio Real, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, confirmó ante un grupo de periodistas que buques de guerra de la Marina Real de Marruecos entraron en aguas de Ceuta a finales de julio, mientras decenas de miles de personas cruzaban ilegalmente desde Marruecos a la ciudad. Ese mismo día El País había publicado que al menos una fragata y varias patrulleras marroquíes navegaron por esas aguas sin solicitar autorización a partir del 30 de julio, que las entradas se repitieron en los primeros días de agosto y que una patrullera española y otra marroquí estuvieron a punto de colisionar. Sánchez habló de «un hecho puntual» y de «días muy intensos», describió como «muy fluida» la interlocución entre las Armadas de ambos países y no explicó qué hacían allí los buques. Hasta entonces, el Gobierno no lo había comunicado.
El episodio plantea dos preguntas. La número uno, si la presencia de esos buques fue lícita según el Derecho internacional. La número dos, si el Gobierno podía mantenerla 74 días fuera del conocimiento de las Cortes. Con los hechos conocidos, el paso de los buques difícilmente puede calificarse de inocente, aunque queda lejos del umbral de un ataque armado; y el ordenamiento español ofrecía cauces para informar al Congreso, incluso de forma reservada.
Un permiso que el Derecho del mar no exige
Buena parte de las reacciones se ha centrado en que los buques entraron «sin autorización», un dato que jurídicamente pesa menos de lo que parece. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 10 de diciembre de 1982, de la que España y Marruecos son parte, reconoce a los buques de todos los Estados, también a los de guerra, el derecho de paso inocente por el mar territorial ajeno (artículo 17), la franja de hasta 12 millas náuticas medidas desde las líneas de base de la costa (artículo 3), sometida a su soberanía. La Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, solo exige a los buques de guerra extranjeros autorización del Ministerio de Defensa, tramitada por vía diplomática, para entrar en aguas interiores y visitar puertos (artículo 51.1). La Corte Internacional de Justicia afirmó ese principio para los estrechos internacionales en el asunto del Canal de Corfú (Reino Unido contra Albania, 9 de abril de 1949): en tiempo de paz, los buques de guerra pueden atravesarlos sin autorización previa del Estado ribereño, a condición de que su paso sea inocente. Algunos Estados exigen autorización o notificación previa a los buques de guerra extranjeros que cruzan su mar territorial, pero España no lo hace.
La pregunta decisiva es, por tanto, cómo navegaron. La Convención entiende por paso la navegación por el mar territorial para atravesarlo o para dirigirse a las aguas interiores o salir de ellas (artículo 18.1) y exige que sea «rápido e ininterrumpido» (artículo 18.2). Es inocente mientras no perjudique la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño (artículo 19.1), y deja de serlo, entre otros supuestos, cuando el buque incurre en «cualquier amenaza o uso de la fuerza contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política» de ese Estado (artículo 19.2.a) o en «cualesquiera otras actividades que no estén directamente relacionadas con el paso» (artículo 19.2.l). En el asunto de Corfú, la Corte no se limitó a constatar que los buques británicos tenían derecho a pasar. Examinó también su formación y sus maniobras para decidir si el paso había sido inocente.
Buques de guerra en las aguas de Ceuta en plena entrada masiva
Las fuentes de El País describen entradas repetidas durante varios días, que califican de «vulneraciones deliberadas», y un incidente que pudo terminar en colisión. Unos buques de guerra que vuelven una y otra vez a las aguas de otro Estado, sin atravesarlas hacia ningún destino, difícilmente cumplen la exigencia de un paso rápido e ininterrumpido. Y su presencia en las aguas de una ciudad sometida en esos mismos días a una presión sobre su control fronterizo que el propio Gobierno calificó de «inédita» (preámbulo del Real Decreto 681/2026) tiene todas las trazas de una actividad no relacionada con el paso. En el asunto Guyana contra Surinam (laudo de 17 de septiembre de 2007), un tribunal arbitral de la Convención consideró que unas patrulleras que expulsaron una plataforma petrolífera de aguas disputadas incurrieron en una amenaza del uso de la fuerza, y no en una simple actuación policial.
La calificación definitiva exige, con todo, datos que no son públicos, como la posición exacta de los buques, su tiempo de permanencia, sus maniobras y si alguno llegó a las aguas interiores, donde la falta de autorización sí sería por sí sola una infracción de la Ley 14/2014. Tampoco consta ninguna de las tres conductas que el artículo 52 de esa ley excluye expresamente del paso inocente (ejercicios con armas, recogida de inteligencia electromagnética y operaciones con aeronaves o dispositivos militares), de modo que la valoración descansa en el catálogo más amplio de la Convención.
El argumento del rescate y sus límites
El mejor argumento a favor de Marruecos merece exponerse en su versión más sólida. La Convención admite que el paso incluya la detención y el fondeo cuando se realicen «con el fin de prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en peligro o en dificultad grave» (artículo 18.2), y en una entrada masiva junto al mar puede haber personas en el agua. Si los buques marroquíes hubieran acudido a socorrerlas, su presencia tendría cobertura jurídica.
Esta defensa tropieza, sin embargo, con tres obstáculos. Ninguna información describe operaciones de rescate, ni consta que los buques se coordinaran con las autoridades españolas, como sería propio de un auxilio prestado en aguas ajenas. Si el propósito hubiera sido otro, como contener o devolver a las personas que intentaban llegar a Ceuta, el problema sería mayor, pues un Estado no puede ejercer funciones de policía en el territorio de otro sin su consentimiento, principio que la Corte Permanente de Justicia Internacional formuló en el asunto Lotus (7 de septiembre de 1927). Y no consta que Marruecos haya ofrecido públicamente esa explicación ni ninguna otra.
Por qué el episodio queda por debajo del umbral de la agresión
Calificar el paso de no inocente no equivale a calificarlo de agresión. La Definición de la Agresión aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 3314 (XXIX), de 14 de diciembre de 1974, enumera conductas como la invasión del territorio de otro Estado por sus fuerzas armadas, el bloqueo de sus puertos o costas o el ataque contra sus fuerzas navales (artículo 3), y ninguna consta aquí. Tampoco hay un ataque armado que active la legítima defensa (artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas) ni la cláusula de asistencia mutua de la Unión Europea, que exige una «agresión armada» contra el territorio de un Estado miembro (artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea) y alcanzaría a Ceuta.
El ordenamiento responde con la misma graduación. La Ley 14/2014 prevé que la Armada requiera al buque de guerra extranjero que infrinja sus disposiciones para que deponga su actitud y, en su caso, abandone sin demora las aguas (artículo 54.1); la Convención faculta al Estado ribereño para exigirle la salida inmediata del mar territorial (artículo 30) y para tomar las medidas necesarias para impedir el paso que no sea inocente (artículo 25.1). Los buques de guerra gozan, en cambio, de inmunidad y no pueden ser sometidos a los tribunales españoles (artículo 50 de la Ley 14/2014 y artículo 32 de la Convención). Su conducta, como actuación del Estado marroquí, no puede enjuiciarse en España, lo que condiciona el alcance de la iniciativa del Partido Popular, que el 14 de octubre anunció haber puesto el asunto en conocimiento de la Audiencia Nacional.
El precedente más cercano es el del islote de Perejil, que ocuparon efectivos militares marroquíes el 11 de julio de 2002. El 17 de julio, fuerzas especiales españolas los desalojaron sin un disparo y el 20 de julio ambos países acordaron, con la mediación del secretario de Estado estadounidense Colin Powell, volver a la situación anterior. Aquello fue la ocupación de un territorio. Lo ocurrido en las aguas de Ceuta se sitúa varios escalones por debajo, en el nivel que el Derecho reserva a la vigilancia, el requerimiento y la diplomacia, que es el terreno en el que, según El País, se movió España: refuerzo naval y contactos con Rabat.
La reclamación marroquí sobre Ceuta que condiciona cualquier pleito
España dispone de vías para reclamar. Los buques de guerra son órganos del Estado, de modo que su conducta se atribuye directamente a Marruecos (artículo 4 de los artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, aprobados por la Comisión de Derecho Internacional en 2001), sin necesidad de probar, como ocurre con la ilegal entrada masiva de personas, que Rabat dirigía la conducta de particulares. Si el hecho es ilícito, Marruecos debe ponerle fin, ofrecer garantías de no repetición (artículo 30) y dar satisfacción, que puede consistir en el reconocimiento de la violación, una expresión de pesar o una disculpa formal (artículo 37). En el asunto de Corfú, la Corte declaró que una operación británica de desminado en aguas albanesas violó la soberanía de Albania y estimó que esa declaración era por sí misma la satisfacción adecuada.
La vía judicial es mucho más estrecha. Marruecos no ha aceptado la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional de Justicia, que España reconoce desde 1990, y sin su consentimiento la Corte no puede conocer del caso (artículo 36 de su Estatuto). Ninguno de los dos Estados ha excluido las controversias sobre actividades militares del sistema de la Convención del Mar, que abriría a España la vía de un tribunal arbitral (artículos 287 y 298), pero con un obstáculo de fondo. Al ratificar la Convención, el 31 de mayo de 2007, Marruecos declaró que Ceuta, Melilla, los peñones de Alhucemas y Vélez de la Gomera y las islas Chafarinas son territorios marroquíes cuya «ocupación» no reconoce; España respondió en 2008 que esos territorios, con sus espacios marinos, forman parte de España. Los tribunales de la Convención declinan pronunciarse cuando resolver exige decidir antes la soberanía sobre un territorio terrestre, como hizo el tribunal arbitral en el litigio entre Ucrania y Rusia sobre las aguas de Crimea (laudo de 21 de febrero de 2020). Es previsible que Marruecos invoque su reclamación para negar la premisa misma de la violación: que esas aguas sean españolas.
El valor jurídico de no protestar
Por eso la protesta diplomática formal importa más de lo que sugiere su modestia. En Derecho internacional el silencio produce efectos. La Corte Internacional de Justicia aplicó en el asunto del Templo de Preah Vihear (Camboya contra Tailandia, 15 de junio de 1962) la máxima qui tacet consentire videtur si loqui debuisset ac potuisset, según la cual quien calla, pudiendo y debiendo hablar, consiente. Un episodio aislado no altera la soberanía española sobre Ceuta, pero la práctica de no dejar constancia formal de las vulneraciones debilita con el tiempo la posición de quien las tolera. Hasta ahora solo constan los contactos entre las Armadas. No se conoce nota de protesta ni reclamación formal alguna.
Setenta y cuatro días sin que lo supiera el Congreso
El segundo silencio es interno. Entre el 30 de julio y el 12 de octubre de 2026 el Gobierno no informó del episodio. No existe un deber general de comunicar a la opinión pública cada incidente militar. El control corresponde a las Cortes Generales, que «controlan la acción del Gobierno» (artículo 66.2 de la Constitución) y pueden recabar la información que precisen y reclamar la presencia de sus miembros (artículos 109 y 110). Ese control presupone, sin embargo, que las Cámaras sepan qué preguntar, y en este caso concurren dos datos relevantes.
El primero es una obligación legal expresa. El 25 de agosto el Gobierno declaró en Ceuta la situación de interés para la Seguridad Nacional mediante el Real Decreto 681/2026. Su ámbito geográfico incluye «las costas, los puertos y las aguas adyacentes en las que España ejerza soberanía, jurisdicción o competencias» (artículo 3), y su disposición final primera reproduce el mandato del artículo 24.3 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, que establece que «el Gobierno informará inmediatamente al Congreso de los Diputados de las medidas adoptadas y de la evolución de la situación de interés para la Seguridad Nacional».
Cabe sostener que el episodio naval quedaba fuera de ese deber, porque el decreto define la crisis por los efectos de la permanencia en la ciudad de los millares de personas que entraron ilegalmente por la frontera el 30 de julio, y las entradas de los buques habían cesado antes de la declaración. Pero la interpretación conforme al espíritu y finalidad de la norma, a los que el artículo 3.1 del Código Civil manda atender «fundamentalmente», apunta en sentido contrario. Un deber de informar de la evolución de una crisis cuyo ámbito incluye las aguas de Ceuta difícilmente se cumple omitiendo que, en esas aguas y en esos mismos días, entraron buques de guerra extranjeros, hecho que el propio presidente del Gobierno ha confirmado.
El segundo dato es la comparecencia del presidente del Gobierno en el Pleno del Congreso el 3 de septiembre, dedicada a la crisis de Ceuta. Sánchez afirmó entonces que el Gobierno «no tiene nada que ocultar en este asunto» y prometió «absoluta transparencia y publicidad de todos los documentos». Según El Español, ninguno de los cuarenta documentos que se hicieron públicos menciona a los buques. La Constitución no anuda a la información incompleta una sanción jurídica; su consecuencia es la responsabilidad política del Gobierno ante el Congreso (artículo 108). Pero la omisión priva a la Cámara del material sobre el que se ejerce ese control.
El secreto oficial no alcanza a las Cortes
La necesidad de reserva, si existía, tampoco explicaba el silencio ante las Cámaras. La Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, sigue vigente y dispone que la declaración de materias clasificadas «no afectará al Congreso de los Diputados ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen», en la forma que determinen sus reglamentos y, en su caso, en sesiones secretas (artículo 10.2). Si la discreción era necesaria para no agravar la tensión con Marruecos, el cauce era la información reservada. El proyecto de Ley de Información Clasificada, que debía sustituir a la de 1968, ha decaído con la disolución de las Cortes.
Esa disolución condiciona también el control que ahora se reclama. Las Cortes quedaron disueltas por el real decreto publicado en el Boletín Oficial del Estado el 6 de octubre, que convocó elecciones generales para el 29 de noviembre, seis días antes de que el episodio saliera a la luz. Hasta que se constituyan las nuevas Cámaras, sigue en funciones la Diputación Permanente del Congreso, a la que corresponde velar por los poderes de la Cámara (artículo 78, apartados 2 y 3, de la Constitución). Allí el Partido Popular ha pedido la comparecencia del presidente del Gobierno, pero el Gobierno y sus socios tienen mayoría, y el 26 de agosto ese órgano ya rechazó comparecencias ministeriales sobre la crisis de Ceuta. La portavoz del Gobierno, Elma Saiz, ha calificado lo ocurrido de «puntual» y resuelto «con la más absoluta normalidad».
La soberanía se defiende en el mar y ante el Parlamento
El Derecho internacional ofrecía a España una respuesta graduada. La de requerir a los buques, exigir su salida, protestar formalmente y reclamar satisfacción. Lo que se sabe indica que España optó por el refuerzo naval y los contactos entre Armadas, y que las entradas cesaron. El Derecho interno ofrecía cauces para que el Congreso conociera el episodio sin comprometer la discreción diplomática, y una ley que obligaba a informarle de la evolución de la crisis. Los ceutíes vivieron aquellos días sin saber lo que ocurría en las aguas de su ciudad. La defensa de la integridad territorial que la Constitución encomienda a las Fuerzas Armadas (artículo 8.1) se completa, en un Estado de Derecho, con el control de las Cortes Generales, que representan al pueblo español (artículo 66.1).
