La Comisión Europea ha abierto un expediente administrativo para examinar si la regularización extraordinaria de inmigrantes aprobada por España se ajusta al Derecho de la Unión. La actuación responde a una denuncia presentada el pasado mes de julio y será analizada por la Dirección General de Migración y Asuntos de Interior, según la comunicación remitida el 23 de octubre a los denunciantes.
La apertura de este expediente no equivale todavía a la incoación de un procedimiento de infracción contra España. La Comisión ha admitido la denuncia para su evaluación y deberá decidir si la archiva, solicita información adicional, inicia un diálogo informal con las autoridades españolas o da el paso formal previsto en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Ese primer acto formal sería el envío de una carta de emplazamiento en la que Bruselas identificaría las disposiciones europeas presuntamente incumplidas y concedería normalmente dos meses al Estado para responder. Solo si las explicaciones no resultaran satisfactorias podría emitir posteriormente un dictamen motivado y, en una tercera fase, llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No existe, por tanto, ninguna sanción, requerimiento de paralización o declaración de ilegalidad en este momento.
Las decisiones suelen tomar un año
La Comisión procura adoptar una decisión sobre las denuncias en el plazo aproximado de un año desde su registro. Ese plazo no se concede a los denunciantes para demostrar su posición, sino que constituye el periodo de referencia utilizado por la institución europea para decidir si archiva la queja o abre un procedimiento formal. La Comisión dispone, además, de un amplio margen de apreciación y no está obligada a incoar una infracción por el solo hecho de haber recibido y registrado una denuncia.
La norma sometida a examen es el Real Decreto 316/2026, de 14 de abril, que modificó el Reglamento de la Ley de Extranjería para crear dos autorizaciones temporales por circunstancias excepcionales: una destinada a determinadas personas que habían solicitado protección internacional antes del 1 de enero de 2026 y otra de arraigo extraordinario para extranjeros que ya se encontraban en España antes de esa fecha.
El procedimiento permaneció abierto entre el 16 de abril y el 30 de junio. Según el balance oficial del Ministerio de Inclusión, se presentaron 1.174.978 solicitudes, de las cuales 609.737 ya habían sido tramitadas a comienzos de julio. La autorización tiene una vigencia inicial de un año y permite residir y trabajar en España, aunque no concede el derecho a establecerse o trabajar en otro Estado miembro.
Compatibilidad del proceso con la normativa europea
La denuncia cuestiona, entre otros aspectos, la compatibilidad del proceso con la normativa europea de retorno, el tratamiento otorgado a los solicitantes de protección internacional, la revocación de determinadas órdenes de expulsión y el grado de información y coordinación con las instituciones y los demás Estados miembros. También objeta que una medida de esta magnitud se haya articulado mediante un real decreto y no a través de una ley aprobada por las Cortes.
El principal parámetro europeo de control es la Directiva 2008/115 sobre el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular. Su artículo 6.1 obliga, como regla general, a dictar una decisión de retorno contra quienes se encuentren irregularmente en el territorio de un Estado miembro. Sin embargo, el apartado cuarto del mismo artículo permite expresamente a los Estados conceder “en cualquier momento” un permiso de residencia autónomo u otra autorización de permanencia por razones humanitarias, compasivas o de otra naturaleza.
La misma disposición establece que, cuando se concede esa autorización, no debe dictarse una decisión de retorno y que, si ya existe una, puede ser retirada o suspendida. Esta excepción resulta especialmente relevante porque el decreto español dispone que la concesión del permiso determinará el archivo del procedimiento de expulsión o devolución y, en su caso, la revocación de la orden correspondiente.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado que el artículo 6.4 reconoce a los Estados un margen de apreciación muy amplio para conceder derechos de permanencia por los motivos que consideren adecuados, siempre que respeten el resto del Derecho de la Unión. En su sentencia dictada en el asunto C-825/21, el Tribunal declaró además que la concesión del derecho de residencia puede comportar la retirada de una decisión de retorno previamente adoptada.
Diseño, requisitos y aplicación del procedimiento español
Por ello, la revocación de órdenes de expulsión no constituye por sí sola una infracción automática de la directiva. La evaluación deberá centrarse en si el diseño concreto del procedimiento español, sus requisitos y su aplicación administrativa desbordan el margen reconocido a los Estados o entran en conflicto con otras obligaciones europeas.
En el caso de los solicitantes de protección internacional, el real decreto exige que, tras obtener una resolución favorable de residencia por arraigo, desistan de su solicitud de asilo o del recurso pendiente. Bruselas podrá examinar si esta transición entre procedimientos respeta las garantías del sistema europeo de asilo, pero la regularización no convierte automáticamente una solicitud de protección internacional en un permiso de residencia ni reconoce la condición de refugiado sin una evaluación previa.
Otro elemento susceptible de análisis es el mecanismo europeo de información mutua establecido por la Decisión 2006/688/CE. Esta obliga a los Estados a comunicar las medidas nacionales en materia de inmigración y asilo que puedan tener una repercusión significativa sobre otros miembros o sobre el conjunto de la Unión. Si la Comisión apreciara una notificación insuficiente o tardía, podría considerar vulnerada una obligación de cooperación e información, aunque ese incumplimiento procedimental no produciría necesariamente la nulidad automática de las autorizaciones concedidas.
Utilización de un real decreto
La utilización de un real decreto plantea, por su parte, una cuestión principalmente interna. El Gobierno fundamentó la habilitación reglamentaria en el artículo 31.3 de la Ley Orgánica de Extranjería, que permite determinar reglamentariamente otras circunstancias excepcionales para conceder autorizaciones de residencia temporal. Corresponde prioritariamente a los tribunales españoles decidir si esa cobertura legal era suficiente y si se respetaron los límites de la potestad reglamentaria. La Comisión solo puede intervenir en este punto cuando la forma elegida haya provocado, a su vez, un incumplimiento concreto del Derecho europeo.
El Tribunal Supremo ya rechazó en julio suspender cautelarmente el real decreto y plantear en aquella fase una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE. Esa decisión no impide que la Comisión realice su propia evaluación, pero tampoco puede interpretarse la apertura del expediente europeo como una revisión o revocación de lo acordado por la Sala Tercera.
Mientras no se adopte una decisión diferente, el Real Decreto 316/2026 continúa vigente y los expedientes individuales deben seguir tramitándose. La apertura de la evaluación en Bruselas no paraliza las resoluciones pendientes, no deja sin efecto las autorizaciones ya otorgadas y tampoco modifica la situación de quienes obtuvieron una habilitación provisional para residir y trabajar.
El resultado del examen dependerá de que la Comisión encuentre indicios suficientemente concretos de una vulneración del Derecho de la Unión. Si los aprecia, podrá solicitar explicaciones a España o enviar una carta de emplazamiento. Si concluye que la regularización se encuentra dentro del margen nacional reconocido por la normativa europea, archivará la denuncia. Solo el primero de esos actos permitiría afirmar jurídicamente que se ha abierto un procedimiento de infracción contra España.
